I SA/Wa 2017/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Powiatu C. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji mienia Skarbu Państwa 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2001 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania Zarządu Powiatu w C., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2001 r. nr [...] stwierdzającą nabycie przez Województwo Mazowieckie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 2000 r., na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. - filia w C., w skład którego wchodzą: 1) nieruchomość położona w C. przy ul. [...] o łącznej powierzchni [...] m2 , uregulowana w księdze wieczystej KW nr [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr [...] w obrębie [...]; 2) udział wynoszący [...] części w zabudowanej nieruchomości położonej przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], o pow. [...] m2 ; 3) udział wynoszący [...] części zabudowanej nieruchomości położonej przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], o pow. [...] m2 ; Ostateczna decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2002 r. zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2001 r. nr [...] na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 w związku z art. 19 ust. 2 i 5 powołanej ustawy stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 2000 r., przez Województwo Mazowieckie własności opisanych na wstępie nieruchomości. Od decyzji tej Zarząd Powiatu w C. wniósł odwołanie podnosząc, że przedmiotowe nieruchomości zostały przekazane w zarząd Wojewódzkiemu Urzędowi Pracy w C. na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C.: - z dnia [...] października 1994 r. nr [...], zmienionej w części decyzją z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...] - dot. działki nr [...], udziału [...] części w działce nr [...], udziału [...] części w działce nr [...], - z dnia [...] maja 1995 r. nr [...] - dot. udziału [...] części w działce nr [...] - z dnia [...] sierpnia 1995 r. nr [...] - dot. udziału [...] części w działce nr [...], - z dnia [...] października nr [...] - dot. udziału [...] części w działce nr [...] oraz działki nr [...], - z dnia [...] maja 1997 r. nr [...] - dot. udziału [...] części w działce nr [...] i działki nr [...] oraz umową przekazania udziału [...] części w działce gruntu nr [...] wraz z boksem garażowym z dnia 28 lutego 1996 r., za zgodą wyrażoną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] lipca 1996 r. nr [...]. Nigdy jednak przedmiotowe nieruchomości nie były we władaniu Wojewódzkiego Urzędu Pracy w C. Zarząd został ustanowiony z przeznaczeniem na siedzibę Rejonowego Urzędu Pracy w C. dla realizacji zadań statutowych tej jednostki, a Wojewódzki Urząd Pracy w C. był jednostką odrębną od Rejonowego Urzędu Pracy w C. Władanie nieruchomością przez Rejonowy Urząd Pracy, a od 1 stycznia 2000 r. przez Powiatowy Urząd Pracy w C. powoduje, że stan ten nie wypełnia dyspozycji art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., a zatem nie mogło dojść do komunalizacji ww. mienia na rzecz Województwa Mazowieckiego. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję Wojewody Mazowieckiego wskazując w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że przedmiotowe mienie stanowi własność Skarbu Państwa i z mocy stosownych decyzji Kierownika Rejonowego Urzędu w C. pozostawało w dniu 1 stycznia 2000 r. w trwałym zarządzie Wojewódzkiego Urzędu Pracy w C., obecnie Wojewódzki Urząd Pracy - filia w C.. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. z dniem 1 stycznia 2000 r. wojewódzkie urzędy pracy stały się wojewódzkimi urzędami pracy wchodzącymi w skład urzędów marszałkowskich. Stosownie zaś do treści art. 60 ust. 1 tej ustawy mienie Skarbu Państwa znajdujące się we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Z zebranego w sprawie materiału wynika, że przedmiotowe nieruchomości pozostawały w nieformalnym posiadaniu Rejonowego Urzędu Pracy w C. Faktyczne dysponowanie mieniem bez tytułu prawnego nie może, w ocenie organu, być podstawą do zastosowania art. 60, gdyż nie mieści się w pojęciu "władania". Wojewódzki Urząd Pracy w C. władał natomiast nieruchomością na podstawie tytułu prawnego, jakim był ustanowiony zarząd. Tym samym jednostka samorządu terytorialnego, Województwo Mazowieckie, które przejęło Wojewódzki Urząd Pracy w C. nabyło jego mienie. Organ odwoławczy podniósł, iż z uwagi na to, że powołana ustawa nie definiuje pojęcia "władanie" mieniem Skarbu Państwa, przy wykładni i stosowaniu jej przepisów należy sięgnąć do uregulowań prawnych zawartych w Kodeksie cywilnym, a szczególności do art. 336 kc i następnych, które używają pojęcia "władania". Opierając się na przepisach Kodeksu cywilnego organ wyjaśnił, iż w świetle uregulowań tam zawartych władanie rzeczą zostało ściśle połączone z prawem dającym określone władztwo nad rzeczą. Takim tytułem prawnym może być własność, najem, dzierżawa lub inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą wymienione w art. 336 kc, a nadto trwały zarząd wymieniony w 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261,poz. 2603 ze zm.). Władania, o którym mowa w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie można oderwać od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego. Wobec powyższego należy podzielić stanowisko Wojewody Mazowieckiego, że przedmiotowe nieruchomości pozostawały we władaniu Wojewódzkiego Urzędu Pracy w C. na podstawie tytułu prawnego, jakim jest zarząd, co powoduje, że Województwo Mazowieckie nabyło ich własność. Natomiast brak tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości skutkuje brakiem podstaw do nabycia mienia przez Powiat C. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Powiat C. zakwestionował stanowisko organu odwoławczego co do rozumienia pojęcia "władanie" użytego w art. 60 ust. 1 ustawy. Zdaniem skarżącego, posiadanie rzeczy polega na wykonywaniu nad nią faktycznego władztwa, a wykonywanie faktycznego władztwa nad rzeczą w takim zakresie, jak czyni to właściciel, wypełnia przesłanki posiadania samoistnego w rozumieniu art. 336 kc. Niezależnie od tego skarżący wskazał, że wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. ustanawiających zarząd sporną nieruchomością na rzecz Wojewódzkiego Urzędu Pracy w C. Skarżący wniósł o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania nadzorczego wobec decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2004 r. sygn. akt I SA 1650/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe, do czasu zakończenia postępowania nadzorczego w sprawie zarządu nieruchomością. Prawomocnymi decyzjami z dnia [...] października 2007 r. nr nr: [...] Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] października 1994 r. nr [...] i zmieniającej ją decyzji [...] listopada 1994 r. nr [...], z dnia [...] lipca 1996 nr [...], z dnia [...] maja 1995 r. nr [...], z dnia [...] sierpnia 1995 r. nr [...], z dnia [...] października 1996 r. nr [...], z dnia [...] maja 1997 r. nr [...] - o oddaniu w zarząd Wojewódzkiemu Urzędowi Pracy w C. nieruchomości przy ul.[...], o czym poinformował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pismem z dnia 4 grudnia 2007 r., przesyłając kopie ww. decyzji nadzorczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rozpoznając skargę na ostateczną decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2002 r. wniesioną przez Powiat C. do Naczelnego Sądu Administracyjnego należy na wstępie wyjaśnić, że właściwość Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do orzekania w niniejszej sprawie wynika z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). W myśl tego przepisu sprawy, w których skargi wpłynęły przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaznaczyć także należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji stanowi art. 60 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Podstawową zatem przesłanką nabycia mienia Skarbu Państwa przez jednostkę samorządu terytorialnego w opisanym wyżej trybie jest władanie nim przez państwową jednostkę organizacyjną. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji pojęcia "władanie", o jakim jest mowa w powołanym przepisie, wobec czego kwestia jego interpretacji wywoływała rozbieżności w orzecznictwie. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 206/01 (OSNP 2003/24/585) w sprawie rozpoznawanej w wyniku rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonał wykładni pojęcia "władanie" użytego w art. 68 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd Najwyższy wskazał, że chodzi o rodzaj władania nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, czyli o takie formy władztwa, które zawierały w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela. Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Jedną z form dysponowania nieruchomością wypełniającą treść pojęcia "władanie" był zarząd nieruchomością Skarbu Państwa (obecnie trwały zarząd - art. 43 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) wykonywany w oparciu o istniejący tytuł prawny. Rozumienie pojęcia "władanie" użytego w art. 68 ust. 1 omawianej ustawy należy odnosić także do innych jej przepisów, które od władania uzależniają nabycie mienia Skarbu Państwa, a więc również do przepisu art. 60 ust. 1. Tym samym wykazanie się tytułem prawnym, który dawał podstawę do władania nieruchomością, jest niezbędnym warunkiem przyjęcia istnienia przesłanki władania nieruchomością w rozumieniu art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Z materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy wynika, że sporne nieruchomości stanowiły własność Skarbu Państwa, a tworzące ją poszczególne działki ewidencyjne były przekazywane w latach 1994 -1997 w zarząd Wojewódzkiego Urzędu Pracy w C. na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C., które w wyniku prawomocnych decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2007 r. zostały usunięte z obrotu prawnego w trybie nadzorczym, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego nastąpiło ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że na dzień 31 grudnia 1998 r. Wojewódzki Urząd Pracy w C. nie dysponował prawem trwałego zarządu przedmiotowymi nieruchomościami dającym podstawę do władania nimi. W tym stanie rzeczy zmianie musi ulec ocena prawna decyzji komunalizacyjnej Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2001 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Skarbu Państwa. Skoro Wojewódzkiemu Urzędowi Pracy w C. nie przysługiwał tytuł prawny do spornych nieruchomości oznacza to, że nie została spełniona ustawowa przesłanka komunalizacji mienia, o której mowa w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Tym samym uznać należy, że zaskarżone decyzje komunalizujące przedmiotowe mienie na rzecz Województwa Mazowieckiego naruszają ww. przepis, co uzasadnia ich uchylenie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.