I SA/Wa 2017/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia z dnia [...] września 2009 r. nr KKU – [...], po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr. [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] - uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podała, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2009 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., twierdząc, że postępowanie o wznowienie postępowania jest bezprzedmiotowe, bowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność kwestionowanej decyzji Wojewoda [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. Odwołanie od decyzji Wojewody złożył J. B., domagając się jej uchylenia, z uwagi na niezakończenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2001 r. ze względu na zawieszenie postępowania w drugiej instancji toczącego się przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podniosła, że Wojewoda nie ustosunkował się do treści odwołania, i stwierdziła, że odwołanie jest w pełni uzasadnione, ponieważ wbrew stanowisku Wojewody nie można uznać, iż w aktualnym stanie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. wniosek skarżącego o wznowienie postępowania jest bezprzedmiotowy, ponieważ nie jest zakończone postępowanie w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy, zawieszone postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2009 r. W tym stanie rzeczy, zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, organ pierwszej instancji winien rozważyć potrzebę zawieszenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. B.; zarzucając naruszenie art. 104 § 1 kpa w zw. z art. 146 § 1 kpa przez sugerowanie organowi pierwszej instancji podejmowania działań uniemożliwiających załatwienie sprawy merytoryczną decyzją i zmierzających do przedawnienia postępowania – wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że sugestia Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oznacza, że oba postępowania nadzorcze: o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] sierpnia 2001 r. prowadzone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie oraz o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją komunalizacyjną, prowadzone przez Wojewodę [...], nie będą prowadzone, pozostając zawieszone. Narusza to, zdaniem skarżącego, w sposób oczywisty, konstytucyjne prawo do sądu, rozumiane w odniesieniu do postępowań administracyjnych, jako prawo do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu prowadzonym bez uzasadnionej zwłoki. Jednocześnie skarżący podkreślił, że zarówno Wojewoda [...] jak i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie rozpatrzyli, mimo licznych monitów, do dnia dzisiejszego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji komunalizacyjnej z 2001 r. Narusza to interes prawny skarżącego, ponieważ Burmistrz S. do dziś nie wyegzekwował swego prawa własności do nieistniejącej ulicy, co miała potwierdzać decyzja komunalizacyjna - co naraża skarżącego na bezprawną eksmisję z jeszcze częściowo nieodebranych nieruchomości. Jednocześnie skuteczność postępowań nadzorczych jest uzależniona od upływu czasu od wydania ostatecznej decyzji w postępowaniu pierwotnym. Okres ten wynosi maksymalnie 10 lat - art.146 § 1 kpa, i w tym przypadku upływa w dniu 21 sierpnia 2011 r., kiedy to np. podnoszony zarzut wydania decyzji komunalizacyjnej w oparciu o fałszywe dowody się przedawni. Skarżący podniósł, że jak słusznie podkreśla NSA w niepublikowanym wyroku z dnia 25 stycznia 2000 r. sygn. akt I SA 286/99: "Na system weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej składa się nie tylko postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, ale również postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, a to oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Zauważyć również należy, że naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji". Z tych to względów, zdaniem skarżącego, nie może zostać zaakceptowany pogląd organu odwoławczego prowadzący do tego, że oba zainicjowane przez stronę postępowania nadzorcze nie będą prowadzone. Stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zakończy postępowania, a jedynie usunie przeszkodę w postaci ostatecznej decyzji, uniemożliwiającej prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie prawidłowej decyzji. Nadal bowiem będzie istnieć wniosek Gminy S. domagający się potwierdzenia do nabytego z mocy ustawy - zdaniem wnioskodawcy - prawa własności. Tym samym nadal będzie istnieć potrzeba prawidłowego ustalenia kręgu stron i oceny wiarygodności przedstawionych dowodów. Tymczasem Wojewoda twierdząc, że w obrocie prawnym nie ma już ostatecznej decyzji komunalizacyjnej z 2001 r. i nie zachodzi potrzeba jej wyeliminowania z obrotu prawnego w drodze wznowienia postępowania, nie prowadził i nie prowadzi żadnych czynności zmierzających do wprowadzenia do obrotu nowej decyzji. Mając to na uwadze skarżący nie godzi się na istnienie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, która co prawda uwzględnia formalnie odwołanie, ale jednocześnie dokonuje w uzasadnieniu takiej wykładni co do dalszego prowadzenia postępowania, iż stanowi ono rażące naruszenie prawa, wymagające stwierdzenia nieważności samej decyzji z dnia [...] września 2009 r. przez zastąpienie jej w ponownym postępowaniu odwoławczym, decyzją z prawidłowymi wytycznymi. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi organ powołaną podstawą prawną. 2. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchylenie decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2009 r. po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. - uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. 3. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn innych niż w niej podniesione. Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 4. Zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2008, s. 100 i nast.). 5. Zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że obowiązkiem organu odwoławczego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, i w tym celu organ ten może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, stosownie do art. 136 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Należy podkreślić, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. opinia biegłego czy przesłuchanie świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. 6. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy – Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do art. 138 § 2 kpa w ogóle się nie odniósł, stwierdził jedynie, iż "organ I instancji winien rozważyć potrzebę zawieszenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody ... z dnia [...] sierpnia 2001 r." Stanowiska tego zaaprobować nie można, bowiem, jak wcześniej wskazano, przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja przez organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, stosownie do art. 15 kpa. 7. Jeśli do sądu administracyjnego zaskarżona została decyzja kasacyjna, obowiązkiem sądu jest dokonanie oceny, czy organ nie przekroczył swoich uprawnień określonych w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2006 r. I OSK 884/06 (LEX nr 321129) stwierdził, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, ponieważ istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia pierwszej instancji. Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o czym stanowi art. 136 kpa. Z art. 138 § 2 kpa w związku z art. 136 kpa wynika zatem, że organ odwoławczy może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, bowiem organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub postępowanie wyjaśniające zostało wprawdzie przeprowadzone ale rażąco zostały naruszone przepisy procesowe. Taka decyzja może zostać podjęta wyjątkowo, stanowiąc wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie można zatem stosować wykładni rozszerzającej tego przepisu. Oznacza to, że samo uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa. W niniejszej sprawie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie wykazała, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, ograniczając się jedynie do rozważenia potrzeby zawieszenia niniejszego postępowania. 8. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa ponownie rozpoznając sprawę, uwzględni powyższe okoliczności. 9. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.