I SA/Wa 2017/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Marek Leszczyński (spr.) Protokolant referent-stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. 2007, nr 231, poz. 1700), po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy B., utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 roku nr [...]. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, że Gmina B. nabyła z dniem 1 lipca 2000 r. z mocy prawa, nieodpłatnie na własność nieruchomość położoną w Gminie B., w obrębie [...] oznaczoną jako dz. Nr [...] o powierzchni [...] ha, objętą Księgą wieczystą Nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w P. Wydział VII Zamiejscowy Ksiąg Wieczystych w C. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że Wójt Gminy B. wnioskiem z dnia [...].06.2008 r. znak: [...], powołując się na art. 13 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (jedn. tekst Dz. U. z 2007r. Nr 231, poz. 1700), zwrócił się do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej tytuł własności dla wyżej opisanej nieruchomości. Zdaniem organu, ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do : - nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych; - innych nieruchomości i składników mienia pozostałych po likwidacji państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej oraz ich zjednoczeń i zrzeszeń; - lasów niewydzielonych geodezyjnie z nieruchomości. Przepis art. 13 tej ustawy określa, że nieruchomości rolne, będące własnością Skarbu Państwa, nie przekazane w terminie do 30 czerwca 2000 r. do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa decyzjami ostatecznymi, stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Art. 461 Kodeksu cywilnego stanowi natomiast, że "nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej". Wojewoda może stwierdzić nabycie przez gminę gruntu, w trybie wyżej cytowanej ustawy w przypadkach, gdy spełnione są jednocześnie wszystkie warunki określone w art. 1 i art. 13 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz w art. 46 Kodeksu cywilnego. Opisana w sentencji decyzji nieruchomość, zgodnie z odpisem z Księgi Wieczystej Nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa. Zgodnie z zapisem planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. obowiązującego [...] czerwca 2000 r. przyjętego Uchwałą Rady Gminy B. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1993r. ww. nieruchomość oznaczona jako dz. Nr [...] położona była w granicach obszaru określonego jako [...]- tereny produkcyjno-usługowe, zaopatrzenia i zbytu urządzeń i produkcji rolnej oraz przemysłu spożywczego. Jednocześnie wypis z rejestru gruntów określa, iż wyżej opisana działka stanowi pastwisko. Przedmiotowa nieruchomość nie została przekazana do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa decyzją ostateczną. Zapis ustawy z 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa odnosi się wyłącznie do gruntów rolnych w rozumieniu art. 461 Kodeksu cywilnego, które w planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczone były pod uprawy polowe. Ustawodawca stanowiąc art. 1 pkt 1 wyżej opisanej ustawy, nie przewidywał możliwości nabycia przez gminy w trybie art. 13 tej ustawy gruntów położonych na obszarach nie przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Zdaniem organu, fakt, iż wnioskowana działka w planach zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczona pod tereny produkcyjno-usługowe, zaopatrzenia i zbytu urządzeń i produkcji rolnej oraz przemysłu spożywczego, nie zostały spełnione jednocześnie wszystkie warunki pozwalające na zastosowanie przepisów powołanej ustawy. Nie ma zatem podstaw prawnych do stwierdzenia nabycia przez Gminę B. przedmiotowej nieruchomości w oparciu o art. 13 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Wójt Gminy B. Podniósł w nim, że szeroki zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odnośnie przeznaczenia działki był dopuszczalny z prawem, zaś działka [...] położona była w części jednostki przeznaczonej pod produkcję rolną, o czym świadczy jej bezpośrednie przyleganie od strony wschodniej do jednostki planu "Tereny upraw polowych" – symbol RP. Wskazał, że w charakterystyce symboli określającej przeznaczenie terenów w planie ogólnym dla symbolu RP opisywane łącznie z RZ jest: "Tereny o funkcji rolniczej, przeznaczone do produkcji rolniczej, uprawy polowe, ogrodnicze oraz kompleksy użytków zielonych, wyklucza się wszelką zabudowę nie związaną z funkcją terenu". Jego zdaniem, symbol RPU jest połączeniem dwóch symboli: RP i U. W uchwalonym w 2005 r. planie zagospodarowania przestrzennego działka [...] jest przeznaczona jako teren rolniczy – symbol R1. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. 2007, nr 231, poz. 1700), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 roku nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że godnie z art. 13 ust. 2, 3 i 4 w zw. z art. 1 ust 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nieruchomości rolne w rozumieniu Kodeksu Cywilnego stanowiące własność Skarbu Państwa, położone na obszarach przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne, nieprzekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3 lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust.1 w terminie do dnia 30 czerwca 2000 roku stały się z mocy prawa własnością gmin na terenie, których są położone. Przy czym nabycie przez gminę własności nieruchomości, o których mowa wyżej stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Nieruchomość stawała się własnością gminy, na mocy art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku gdy spełnione były łącznie dwie przesłanki: nieruchomość była nieruchomością rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego oraz była położoną na obszarze przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Zdaniem organu, według wypisu z ewidencji gruntów obowiązującego na dzień [...] czerwca 2000 roku działka nr [...] o pow. [...] ha oznaczona była jako pastwiska trwałe ([...]), a więc była nieruchomością rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego i tym samym spełniona była pierwsza wymagana przesłanka. Z wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy B. z dnia [...] sierpnia 1993 roku nr [...] wynika jedynie, że działka nr [...] w całości przeznaczona była pod tereny produkcyjno - usługowe, zaopatrzenia i zbytu urządzeń i produkcji rolnej oraz przemysłu spożywczego (RPU). Nie została zatem spełniona druga przesłanka, warunkująca nabycie tej nieruchomości. Nie ma przy tym – w ocenie organu - znaczenia, co podnosi w odwołaniu Wójt Gminy B., że w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym w 2005 roku, działka nr [...] oznaczona jest jako tereny rolnicze (R1). Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotny bowiem jest stan prawny ww. nieruchomości na dzień 30 czerwca 2000 roku. Oznacza to, zdaniem organu, że należy zgodzić się z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 roku nr [...], odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę B. własności nieruchomości położonej w K., uregulowanej w Kw [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...] o pow. [...] ha, bowiem została ona wydana zgodnie z przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wójt Gminy B., w której zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - błędną wykładnię art. 1 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 2,3,4 ustawy z dnia 19 października 1991 r.o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa poprzez uznanie, że nieruchomość objęta wnioskiem nie ma charakteru rolnego, pomimo wyraźnych zapisów w tym względzie w planie miejscowym; - błędną wykładnię zapisów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy B. dla jednostki [...] w zakresie opisanym w tiret pierwszym; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego: - art. 6, art. 8, art. 11 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady legalności, pogłębiania zaufania i wyjaśniania zasadności przesłanek działania organów administracji, co wyraża się w błędnej wykładni przepisów materialnych oraz powierzchownym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w uzasadnieniu decyzji Wojewody szeroko opisano stan faktyczny, lecz nie wyjaśniono na czym niespełnienie warunku "z dowodu przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego" polega. Najpierw niejasno zawężono zapis ustawy do gruntów rolnych w planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczonych pod uprawy polowe, po czym, w następnym zdaniu stosując logikę odwrotną poinformowano, czego ustawodawca nie przewidział stanowiąc art. 1 pkt 1 ustawy. Zdaniem skarżącego, do jego domysłów pozostawił więc Wojewoda interpretację, czy zapis planistyczny przyjmować należy tylko literalnie, w czystym brzmieniu, jak wskazuje ustawa, czy też stosować inny rodzaj wykładni. Także Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu swojej decyzji nie wyjaśnił na czym szczegółowo polega niespełnienie warunku w zakresie drugiej wymaganej przez ustawę przesłanki dotyczącej przeznaczenia gruntu na cele rolne. Zdaniem organu odwoławczego nie jest ona spełniona, gdyż z wypisu planu miejscowego "wynika jedynie, że działka nr [...] w całości przeznaczona była pod tereny produkcyjno-usługowe, zaopatrzenia i zbytu urządzeń i produkcji rolnej oraz przemysłu spożywczego (RPU)". W ocenie skarżącego, Minister zacytował tylko brzmienie ustawy i przywołał szeroką nazwę przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie ogólnym. Intuicyjna ocena tego organu, nie poparta żadną analizą, w tym budowania planów na bazie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiła o odmownym rozstrzygnięciu. Stan faktyczny opisany we wniosku z dnia [...].06.2008 r. nie zmienił się, stan prawny jednak ewaluuje. Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem administracyjnym - nie budzi już wątpliwości uznanie nieruchomości za rolną, o ile położona jest ona "w terenach upraw polowych oraz w terenach zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej" - orzeczenie WSA w Warszawie w sprawie I SA/Wa 1727/10. Dlatego zgoła nie zrozumiałym jest – w ocenie skarżącego - nie dostrzeganie wprost zapisanego przeznaczenia w planie w postaci "produkcji rolnej" i wysuwanie wniosków, że w niniejszej sprawie nieruchomość nie miała charakteru rolnego. Zdaniem skarżącego, w sprawie istotne jest także, że trzy przeznaczenia w ostatecznym rozrachunku służą niczemu innemu jak gospodarce rolnej. Nie bez znaczenia jest również oznaczenie literowe jednostki planu, wskazujące wiodącą funkcję terenu ograniczonego liniami rozgraniczającymi, nie przypadkowe w swojej kolejności. Trzeba również wziąć pod rozwagę fakt, że miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy B., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy B. z dnia [...] sierpnia 1993r. Nr [...] opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...].12.1993r. nr [...], poz. [...] stanowił prawo miejscowe, lecz funkcjonował łącznie z ustawą o planowaniu przestrzennym, na podstawie której został uchwalony. Ustalenia miejscowego planu ogólnego obowiązującego 30 czerwca 2000 r. nie wskazywały zasad tymczasowego zagospodarowania, więc zgodnie z obowiązującym prawem przedmiotowa nieruchomość mogła być i była wykorzystywana do produkcji roślinnej, co potwierdził wypis z ewidencji gruntów. Gdyby budziły wątpliwości ustalenia w opisie jednostki, wywołujące podstawową funkcję jako kontynuację budowy obiektów związanych z przemysłem spożywczym i przetwórstwem płodów rolnych, to zauważyć należy, że nigdy nie poczyniono w tym zakresie żadnych przedsięwzięć. Jeśli ustawa o planowaniu przestrzennym dopuszczała taką konstrukcję mieszanego przeznaczenia terenu, jednoznacznie wskazującego cel gospodarki rolnej, pozostaje zadać pytanie - dlaczego ten cel staje się niekwalifikowany w stosunku do definicji nieruchomości rolnej wynikającej z ustawy? Organy pierwszej i drugiej instancji nie powinny wydawać swoich decyzji opierając się "na suchym stwierdzeniu" nie spełnienia warunku ustawowego. Decyzja nie spełniająca woli wniosku bez przekonującego i zrozumiałego uzasadnienia nie buduje zaufania, narusza podstawowe normy rzetelnej i legalnej procedury administracyjnej. W odpowiedzi na skargę, oraz w kolejnym piśmie złożonym przed rozprawą, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podtrzymał swoją argumentację, a dodatkowo wskazał, że ustalenia literowe miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na dzień 30.06.2000 r. określające przeznaczenie działki są niejednoznaczne. W wypisie z ewidencji gruntów stwierdzono jednak, że podstawową funkcją dla działki jest kontynuacja budowy obiektów związanych z przemysłem spożywczym i przetwórstwem płodów rolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji i zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r. był art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 z późn. zm.), zgodnie z którym nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1 (uchylonym z dniem 12 grudnia 2007 r.), w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Przepis ten, w związku z art. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 tej ustawy, stanowi, że nieruchomości rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego, stanowiące własność Skarbu Państwa, położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, a nieprzekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostatecznymi decyzjami do dnia [...] czerwca 2000 r., stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Zgodnie natomiast z art. 13 ust. 4 tej ustawy, nabycie nieruchomości o których mowa w ust. 2, stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, obowiązujący w dniu 30 czerwca 2000 r. miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy B., zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy B. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1993r. stanowił, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako dz. Nr [...] położona była w granicach obszaru określonego jako [...]- tereny produkcyjno-usługowe, zaopatrzenia i zbytu urządzeń i produkcji rolnej oraz przemysłu spożywczego. Z powyższego wynika więc, że działka ta mogła być wykorzystywana zarówno na cele produkcyjno - usługowe, jak i cele produkcji rolnej. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przeznaczenie tej działki jest niejednoznaczne, bowiem sformułowania zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego są na tyle jednoznaczne, że umożliwiają w określonych ramach, dokonanie wyboru celu wykorzystania działki, z możliwością dokonania określonych przekształceń funkcjonalnych. Zdaniem Sądu, przy rozstrzyganiu sprawy niniejszej organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, to jest art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa, a naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach k.p.a. W ocenie Sądu, rację ma skarżący, który twierdzi, że oba organy skupiły się na cytowaniu zapisów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie dokonując przy tym jego analizy i nie wyjaśniając przy tym, na czym niespełnienie warunku "z dowodu przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego" polega. Organy nie rozważyły przy tym, dlaczego zapis planu nie mieści się w pojęciu art. 13 cytowanej ustawy, oraz co należy rozumieć pod pojęciem "gospodarki rolnej" na gruncie art. 13 w związku z art. 1 tej ustawy. Próba naprawienia tego stanu rzeczy, podjęta przez Ministra w piśmie złożonym przed rozprawą, nie może w ocenie Sądu tych nieprawidłowości usunąć. Prawidłowe wyjaśnienie sprawy wymaga bowiem konieczności podjęcia wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego w oparciu o prawidłowo zastosowany stan prawny i winno to być uczynione w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, na etapie przed wydaniem decyzji, a nie po jej wydaniu. Rozpoznając ponownie sprawę organ l instancji winien dokonać jej merytorycznej oceny, uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji. O tym, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, orzeczono na mocy art. 152 p.p.s.a.