I SA/Wa 2021/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch Sędziowie WSA Monika Nowicka (spr.) asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Monika Chorzewska - Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] września 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejskiego - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych na dzieci. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte o następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne: Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Kierownik Miejskiego - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. odmówił przyznania B. M. świadczeń rodzinnych: na córkę I. M. - zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, na syna T. - zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz na syna R. M. - zasiłku rodzinnego. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, iż dochód rodziny wnioskodawczyni za 2005 r. w przeliczeniu na jedną osobę wynosił [...] zł. a więc przekraczał kwotę uprawniającą do zasiłku rodzinnego. W odwołaniu od powyższej decyzji B. M. podniosła, że organ I instancji błędnie wyliczył jej dochód za 2005 r. bowiem rodzina jej nie uprawiała gospodarstwa rolnego i nie otrzymywała z tego tytułu żadnych dochodów. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej Kolegium stwierdziło, że B. M. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do niego na troje dzieci: R., T. i I. podając, że wraz z nimi i mężem – J. M. tworzą 5-osobową rodzinę. Do w/w wniosku dołączono zaświadczenie z Urzędu Skarbowego z dnia 21czerwca 2006 r. z którego wynikało, że w roku 2005 zainteresowana wraz z mężem uzyskała dochód opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych oraz zaświadczenie z Urzędu Miasta i Gminy w G. z dnia [...] sierpnia 2006 r. dowodzące, iż wspólnie z mężem w 2005 roku posiadała gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha fizycznych, tj. [...] ha przeliczeniowych. Biorąc powyższe pod uwagę organ podniósł, że - zgodnie z § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 881 ze zm.) - w przypadku, gdy członek rodziny osiąga dochody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, dochód członka rodziny pomniejsza się o podatek należny, składki na ubezpieczenia społeczne oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Wysokość składki na ubezpieczenie zdrowotne oblicza się wg wzoru: S=(Sp x P)/Pp, gdzie znaczenie poszczególnych symboli jest następujące: S – składka na ubezpieczenie zdrowotne wyrażona w złotych, Sp - składka na ubezpieczenie zdrowotne odliczona od podatku wyrażona w złotych (wykazana w zaświadczeniu z urzędu skarbowego), P - składka na ubezpieczenie zdrowotne wyrażona w procentach obowiązująca w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, Pp - składka na ubezpieczenie zdrowotne wyrażona w procentach odliczona od podatku. Z kolei ust. 6 tegoż paragrafu stanowi, że w przypadku gdy rodzina utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, dochód rodziny ustala się na podstawie przeciętnej liczby hektarów przeliczeniowych znajdujących się w posiadaniu rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy.W oparciu o powyższą regulację Kolegium ustaliło zatem, iż łączny dochód rodziny B. M. uzyskany w 2005 roku wynosił [...] zł. a złożyły się na niego dochody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych w wysokości [...] złotych oraz dochody z gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha przeliczeniowych tj. [...] zł. Podkreślono przy tym, że sam fakt posiadania gospodarstwa rolnego wiąże się z możliwością uzyskiwania z tego tytułu dochodów i w związku z tym należy je wliczać do dochodu rodziny, zgodnie z przelicznikiem wskazanym w art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie uprawianie ziemi przez rodzinę wnioskodawczyni się nie stanowiło, w świetle ustawy o świadczeniach rodzinnych, przesłanki do nie wliczania tych gruntów rolnych do powierzchni gospodarstwa i nie wyliczania z tych obszarów dochodu. Jedynie gospodarstwo rolne oddane w dzierżawę na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, grunty wniesione do użytkowania przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną oraz gospodarstwo rolne oddane w dzierżawę w związku z pobieraniem renty określonej w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej stanowi, podstawę do nie wyliczania z tych gruntów dochodu (art. 5 ust. 8a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Organ wskazał też, że - w świetle art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504,00 zł (583 zł jeśli jest w niej osoba niepełnosprawna). W tym przypadku oznaczało to, że zainteresowana nie kwalifikowała się do uzyskania zasiłku rodzinnego, gdyż nie spełniała kryterium dochodowego. Jej łączny, miesięczny dochód, osiągnięty w 2005 roku w przeliczeniu na osobę dawał kwotę [...] zł. ([...] zl/12 miesięcy/5 osób w rodzinie), tj. o [...] zł. wyższą od ustawowego progu. Zdaniem Kolegium sytuacja finansowa B. M. nie pozwalała również na przyznanie zasiłku rodzinnego w świetle art. 5 ust 3 w/w ustawy, bowiem przepis ten stanowi że "w przypadku gdy dochód rodziny lub osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującego w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym". Za dochód rodziny należy przy tym przyjąć miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Według zatem wyżej przytoczonej normy prawnej miesięczny dochód rodziny zainteresowanej się nie powinien przekroczyć kwoty 2568,00zł (504 zł x 5 osób) + 48 zł ) tj. 513,60 zł./osobę. Ponieważ wnioskodawczyni – zdaniem organów - nie była uprawniona do otrzymania zasiłku rodzinnego brak było podstaw, aby przyznać jej dodatki do tego rodzaju zasiłku. Dodatki takie stanowią bowiem świadczenia zależne od posiadania prawa do zasiłku rodzinnego a zatem mogą być przyznane jedynie łącznie z nim. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosła B. M. Skarżąca w skardze powtórzyła w zasadzie treści podniesione w odwołaniu stojąc na stanowisku, że skoro przedmiotowe gospodarstwo rolne otrzymała wprawdzie w darowiźnie od ojca, ale skoro nie było ono cały czas uprawiane to okoliczność posiadania przez jej rodzinę wspomnianego gospodarstwa nie powinna wpływać na wysokość rzeczywistego dochodu jaki rodzina ta uzyskała w 2005 r. Zatem, wg skarżącej, jako podstawa do wyliczenia dochodzonego świadczenia winny być brany jedynie dochód rodziny wykazany w zeznaniu podatkowym składanym do urzędu skarbowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nadmienić w tym miejscu wypada, że Sąd w ocenie swojej nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ponieważ badając w tym kontekście przedmiotową sprawę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca ją naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, skutkowało to ich uchyleniem. W przedmiotowej sprawie wniosek dotyczył ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do niego na troje dzieci skarżącej tj. R., T. i I. Wbrew zarzutom zawartym w skardze należy się zgodzić ze stanowiskiem organów, że ustalając dochód rodziny w przeliczeniu na jednego jej członka, o którym mowa w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawidłowo uwzględniły okoliczność posiadania przez tę rodzinę możliwości uzyskiwania dochodów z posiadanego gospodarstwa rolnego. W tej kwestii tej bowiem istotnie decydujące znaczenie ma wspomniana sama możliwość uzyskiwania dochodu z pracy w gospodarstwie rolnym a nie fakt rzeczywistego osiągania z niej dochodu. Ponieważ zatem – zgodnie ze /w regulacją zasiłek rodzinny przysługuje jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 złotych a tym przypadku suma ta wynosiła 583 złote, przepis ten nie mógł stanowić podstawy prawnej do przyznania skarżącej dochodzonych świadczeń. Zwrócić jednak trzeba uwagę, że oprócz wspomnianego przepisu art. 5 ust.1, który jest przepisem zasadniczym dla ustalania prawa do zasiłku rodzinnego, ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje jeszcze przepisy o charakterze wyjątkowym. Są nimi przepisy art. 5 ust. 2 – podwyższający zasiłek z uwagi na niepełnosprawność dziecka oraz art. 5 ust. 3 – statuujący zasadę, że w przypadku gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę ucząca się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym, z tym zastrzeżeniem, że w przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł, że zbadał możliwość uwzględnienia przedmiotowego wniosku w oparciu o w/w art. 5 ust. 3 ustawy, ale ustalenia organu w tej mierze oparte były o literalną wykładnię pojęcia "dochód rodziny", które to pojęcie w takim brzmieniu zostało w tym przepisie użyte - w odróżnieniu od pojęcia "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę", którym to określeniem posługuje się przepis podstawowy dla ustalenia prawa do zasiłku tj. art. 5 ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu orzekającego w tym składzie pojęcie "dochód rodziny" występujące w art. 5 ust. 3 ustawy nie może być interpretowane samodzielnie, w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy, gdyż przemawia za tym okoliczność, że przepisy te – jako ujęte w jednym artykule ustawy regulującym zasady przyznawania określonego świadczenia - stanowią pewną całość, przy czym – jak wspomniano wyżej – art. 5 ust. 1 ma znaczenie podstawowe. Podkreślenia wymaga, że skoro art. 5 ust. 3 ustawy stanowi, że zasiłek może być przyznany nawet, gdy dochód danej rodziny przekracza kwotę uprawniającą rodzinę do wspomnianego zasiłku zatem, ponieważ to nie wysokość "dochodu rodziny" uprawnia ją do zasiłku tylko odpowiednia wysokość "dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę" jest przesłanką warunkującą przyznanie świadczenia wg art. 5 ust.1 ustawy, pojęcie "dochód rodziny" zawarte w art. 5 ust. 3 ustawy winno być rozumiane jako "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę". Odmienna interpretacja wspomnianego przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych pomija całkowicie kwestię zróżnicowania sytuacji materialnej poszczególnych, konkretnych osób, bowiem kryterium jakim jest dochód całej rodziny nie pozwala na ocenę rzeczywistego poziomu życia jej poszczególnych członków. Przy takim samym miesięcznym, ogólnym dochodzie rodziny, ale różnym (pod względem ilości) jej składzie osobowym inna jest sytuacja materialna poszczególnych jej członków. Ponieważ interpretacja przepisów prawa nie może pozostawać w oderwaniu od sensu całej ustawy, która – zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2005 r. sygn. akt P3/05 (OTK – A 2005/10/115) ma – podobnie jak ustawa o pomocy społecznej – wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, oprócz treści tekstu zawartego w przepisie musi uwzględniać także społeczny sens jego wydania. Prowadzi to zatem do wniosku, że nie można zaakceptować takiej interpretacji regulacji prawnych, która skutkowałaby akceptacją naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), a także unormowania zawartego w przepisie art. 71 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącego, iż Państwo w swej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (...), mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Kończąc należy również wskazać, że świadczenie jakim jest zasiłek rodzinny ma charakter świadczenia pomocowego, zbliżonego do świadczeń przyznawanych w ramach pomocy społecznej. Z tego powodu – w ocenie składu orzekającego – istnieje w pełni możliwość odwołania się w niniejszej sprawie również do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 743/05 a dotyczącego świadczeń z ustawy o pomocy społecznej, w którym to orzeczeniu Sąd stwierdził, iż w sprawach z zakresu pomocy społecznej należy przede wszystkim kierować się dobrem osób korzystających z tego rodzaju pomocy. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca ją zostały oparte na nieprawidłowej interpretacji przepisu będącego podstawą rozstrzygnięcia. Pojęcie "dochód rodziny" zawarte w przepisie art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi jedynie pewien skrót legislacyjny ustawodawcy, zaś powinno być rozumiane jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, czyli tak jak zostało to określone w przepisie art. 5 ust. 3 cytowanej ustawy, który zawiera w tej materii regulację podstawową. Ponieważ w zaskarżonej decyzji organ nie rozważył w sposób prawidłowy przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego i dodatków do niego, skutkowało to uchyleniem obu wydanych w sprawie decyzji - na zasadzie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ).