I SA/Wa 2022/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie WSA Jerzy Siegień asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant referendarz sądowy Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Gminy T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o nabyciu mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez Gminę T. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o numerze [...], w jednostce ewidencyjnej T., obrębie Nr [...], o powierzchni [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...] i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1991 r.- działając na podstawie art. 1 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), stwierdził nabycie przez Gminę T. z mocy prawa, nieodpłatnie własności opisanej na wstępie nieruchomości. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji komunalizacyjnej wystąpili K. R. i S. J., którzy podnieśli, że zarządzeniem Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] marca 1953 r. ustanowiono przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem [...] wł. J. L., J. J. i S-ka w T. ul. [...], a następnie orzeczeniem Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] maja 1962 r. przejęto na własność Państwa w/w przedsiębiorstwo. Z kolei Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] stwierdził nieważność obu wspomnianych decyzji i decyzja Ministra została utrzymana w mocy decyzją tego samego organu z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...]. Powyższe zatem oznaczało, iż Skarb Państwa nie był właścicielem nieruchomości, a zatem nie mogła ona stać się z mocy prawa przedmiotem komunalizacji. Po rozpatrzeniu w/w wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r., wskazując w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że podstawą do uznania, iż Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości stanowiącej przedmiot komunalizacji w niniejszej sprawie było orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] maja 1962 r. Ponieważ jednak Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. utrzymaną w mocy decyzją tego samego organu z dnia [...] czerwca 2004 r. stwierdził nieważność zarówno zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] marca 1953 r. jak i orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] maja 1962 r. a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa596/04 oddalił skargę Gminy T. na tę decyzję, stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wywołało skutek prawny ex tunc i nastąpiło przywrócenie do stanu poprzedniego, obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. W konsekwencji powyższego organ uznał, że Skarb Państwa nie był właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji w niniejszej sprawie. Oznaczało to w konsekwencji, iż decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. — Przepisy wprowadzające (...), co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ podniósł ponadto, iż przypadku występowania w sprawie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., należało także - stosownie do brzmienia § 2 tego artykułu - ocenić ewentualne skutki prawne wywołane daną decyzją. Zgodnie bowiem z treścią wspomnianego wyżej przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynikało, iż Gmina T. umową sprzedaży z dnia [...] listopada 2000 r. Rep. [...] nr [...] zbyła przedmiotową nieruchomość. Wskazano przy tym, że kwestia, czy w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne była już przedmiotem rozważań organu nadzoru w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych. Minister Gospodarki i Pracy uznał wówczas, że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, które stanowiłyby przeszkodę w stwierdzeniu nieważności decyzji a pogląd ten został podzielony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wspomnianym wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r. Dodatkowo powołano się też na stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2000 r. sygn. akt IV SA 1792/98 i stwierdzono, iż skoro § 2 art. 156 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady, określonej w § 1 tego przepisu to nie można tu stosować wykładni rozszerzającej, ale raczej wykładnię ścieśniającą, aby wyjątek nie stał się regułą co wypaczyłoby instytucję stwierdzania nieważności decyzji. Wskazano też, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99 (ONSA 2000, nr 3, poz. 93) zawężono i ograniczono pojęcie "nieodwracalnych skutków prawnych" akcentując, iż instytucja ta nie może być rozumiana i stosowana w taki sposób, by podważony został jej sens. Odstąpienie bowiem od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa, oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja ta wywołała. Reasumując zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, iż decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Rozpatrując sprawę na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który wniosła Gmina T., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że wniosek ten nie zawierał żadnych, istotnych dla sprawy nowych argumentów bądź dowodów, które mogłyby mieć wpływ na uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. i wydanie innego rozstrzygnięcia. Organ wydając bowiem w/w decyzję wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym także fakt, iż gmina zbyła sporną nieruchomość. Organ uznał jednakże, iż w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła sytuacja określona w art. 156 § 2 k.p.a., który to pogląd reprezentowała Gmina. Dodatkowo Minister w tym miejscu powołał się na stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wspomnianym wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r., w którym Sąd oddalając skargę Gminy na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] czerwca 2004 r., podkreślił, że pojęcie nieodwracalnego skutku prawnego zostało powiązane z sytuacją gdy nie jest możliwe przywrócenie stanu poprzedniego ze względu na to, że albo przestał istnieć przedmiot, którego dotyczyło prawo albo podmiot utracił zdolność do zachowania tego prawa lub też wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Przy ocenie zaś czy dane orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne nie mogą być brane pod uwagę późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu praw w jej pierwotnej formie. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania decyzji administracyjnej lecz następstwa tego, że dana decyzja, mimo że była obarczona wadami prawnymi pozostawała w obrocie prawnym. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosła Gmina T. Skarżąca, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, zarzuciła jej naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. W skardze podniesiono, że decyzja komunalizacyjna wywołała skutki nieodwracalne a zatem decyzja organu winna stwierdzać, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Dodatkowo wskazano też, że z majątku byłego przedsiębiorstwa młyńskiego pozostały wyłącznie jedynie naniesienia na nieruchomości, które nie spełniają obecnie przesłanek przedsiębiorstwa a zatem stan poprzedni praktycznie nie jest możliwy do odtworzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponieważ badając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca ją naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, skutkowało to ich uchyleniem. Orzecznictwo sadowoadministracyjne dotyczące instytucji nieodwracalnych skutków prawnych jest bardzo bogate i zróżnicowane w zależności od stanu faktycznego, na tle którego konkretne orzeczenie zapadło. Wielokrotnie też treści zawarte w uzasadnieniu danego orzeczenia pozwalają zobaczyć treść samej tezy orzeczenia zupełnie w innym świetle, niż sugerowałaby to jej treść wyrwana z kontekstu całego wywodu prawnego. Z tego powodu powoływanie się w sposób automatyczny i często wyrywkowy tylko na treść konkretnej, wybranej wspomnianej tezy, może nieraz okazać się złudne co do prawidłowości takiego zabiegu. Tego rodzaju sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie, w której organ stwierdził, że cyt. "(...) kwestia czy w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne była przedmiotem rozważań organu nadzoru w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych. Minister Gospodarki i Pracy uznał jednakże, że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, które stanowiłyby przeszkodę w stwierdzeniu nieważności decyzji. Powyższy pogląd ten został podzielony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wspomnianym wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r. (...)". Należy w tym miejscu stwierdzić, że skład orzekający w tej sprawie, również podziela pogląd, że w sprawie o stwierdzenie nieważności wspomnianych decyzji nacjonalizacyjnych, decyzje te nie wywołały żadnych nieodwracalnych skutków prawnych. Powyższe nie oznacza jednakże, że takich skutków nie wywołała przedmiotowa decyzja komunalizacyjna. Zważyć trzeba, że uczestnik postępowania K. K., nabywając do majątku wspólnego nieruchomość objętą w/w decyzją komunalizacyjną, kupował ją nie od Skarbu Państwa a od Gminy, której tytuł prawny do spornej nieruchomości potwierdzała właśnie owa decyzja. W związku z tym warunkiem sprzedaży przez Gminę owej nieruchomości było uzyskanie przez nią decyzji komunalizacyjnej i to ta decyzja, jako bezpośrednio poprzedzająca dokonanie czynności cywilnoprawnej, mogła wywołać w tym wypadku skutek nieodwracalny. Polegałby on na tym, iż organ nie mógłby, w ramach posiadanych kompetencji, odwrócić obecnie tego skutku cywilnoprawnego (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92, wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1998 r. sygn. akt V SA 432/96 (LEX nr 45663), wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2001 r. sygn. akt IV SA 914/99 (LEX nr 55762). Z uwagi na powoływanie się przez Ministra na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99 (ONSA 2000/3/93), w której Sąd wyraził pogląd, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji, trzeba zauważyć, że orzeczenie to dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej (wcześniejszej), a nie komunalizacyjnej. Jednocześnie w wywodach swoich Sąd w tym orzeczeniu wypowiedział się, że głównym argumentem, który przemawia za trafnością takiego rozstrzygnięcia jest to, że przyjęcie odwrotnego założenia oznaczałoby praktycznie wyłączenie możliwości wzruszenia decyzji późniejszej z tego powodu, że stan prawny ukształtowany wcześniejsza decyzją był prawnie wadliwy. Uchwała ta zatem przesądzała jedynie o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej natomiast co do decyzji komunalizacyjnej – kwestię pozostawiała otwartą. Powyższa uchwała poruszyła ponadto zagadnienie dobrej i złej wiary nabywcy nieruchomości, który to problem nie jest bez znaczenia w przypadku oceny skutków wadliwej decyzji, a ma kluczowe znaczenie w sprawie niniejszej. W orzecznictwie wielokrotnie zresztą podkreślano powiązanie istnienia skutków nieodwracalnych z koniecznością ochrony nabywcy w ramach rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (np: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 16 października 1995 r. sygn. akt IV SA 747/94 – Wspólnota 1997/7/26; 20 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1050/96 – LEX nr 45938; 26 lutego 1999 r. sygn. akt IV SA 114/97 - LEX nr 45849 ). Jak wynika z treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o upaństwowieniu przedsiębiorstwa [...] został wniesiony w dniu 16 lipca 1991 r., co wskazuje na to, że transakcja sprzedaży przez Gminę spornej nieruchomości nastąpiła w trakcie trwania w/w postępowania nadzorczego. Również okoliczność, iż decyzja Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2003 r. stwierdzająca nieważność w/w decyzji nacjonalizacyjnej została doręczona K. K., wskazuje na to, że był on uczestnikiem owego postępowania nadzorczego. Ponieważ jednak decyzja ta zapadła w odstępie kilku lat od daty nabycia przez małżonków K. nieruchomości, a z treści dokumentów zawartych w nadesłanych do Sądu aktach administracyjnych nie wynika kiedy i w jaki sposób uczestnicy ci dowiedzieli się lub przy dochowaniu należytej staranności mogli się dowiedzieć się o toczącym się postępowaniu nadzorczym, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należałoby ustalić, czy w dacie kupna nieruchomości pozostawali oni w dobrej czy w złej wierze. W przypadku, gdyby z ustaleń wynikało, że nabywcy działali w dobrej wierze – zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie – należałoby stwierdzić, że decyzja komunalizacyjne wywołała skutki nieodwracalne, w wypadku zaś przeciwnym, zła wiara wyłączała by tego rodzaju rozstrzygnięcie. Kończąc wypada nadmienić, że ponieważ instytucja nieodwracalnych skutków prawnych dotyczy (jak sama nazwa wskazuje) skutków prawnych, nie chodzi tu o stan faktyczny spowodowany istnieniem lub wykonaniem wadliwej decyzji, jak również obojętne jest czy istnieją faktyczne (materialne, techniczne) możliwości odwrócenia następstw spowodowanych przez decyzję a w szczególności przywrócenie stanu poprzedniego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 444/05 LEX nr 188819). Z tego powodu podniesiona w skardze kwestia niespełniania obecnie przez pozostałości dawnego przedsiębiorstwa młyńskiego przesłanek przedsiębiorstwa jest dla rozstrzygnięcia w tej sprawie obojętną. Z uwagi zatem na fakt, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca ją naruszają art. 7, 77 oraz art. 156 § 2 k.p.a., Sąd – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.