I SA/Wa 2023/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Elżbieta Lenart, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 września 2023 r. nr KOA/4259/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 czerwca 2023 r. nr SP.116.2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz S. J. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej również jako "Kolegium/organ"), decyzją z 7 września 2023 r., nr KOA/4259/Sr/23, po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej również jako "Skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej również jako "Prezydent/organ I instancji") z 21 czerwca 2023 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem [...]. Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z 22 maja 2023 r. Skarżący wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem – [...]. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku organ I instancji decyzją z 21 czerwca 2023 r., nr [...], odmówił przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem [...], a jako powód odmowy wskazał niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Skarżący, reprezentowany przez adwokata. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, decyzją z 7 września 2023 r., nr KOA/4259/Sr/23, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 21 czerwca 2023 r., nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji co do oceny zastosowania w niniejszej sprawie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Kolegium, przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, a przede wszystkim tego, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, i z tego powodu nie może stanowić podstawy prawnej dla odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki powstała później, niż mowa w tym przepisie. Tym samym, zdaniem Kolegium, podstawowy argument organu I instancji pomijający opisaną wyżej utratę konstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ww. ustawy, jest wadliwy i nie może uzasadniać odmowy przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Dodatkowo Kolegium podniosło, że z ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego wynika, że w przypadku Skarżącego brak jest bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. W tym zakresie Kolegium wskazało na okoliczność, że z świadectwa pracy wynika, że Skarżący pracował w firmie [...] na stanowisku stolarz meblowy, w okresie od 9 stycznia 2023 r. do 8 kwietnia 2023 r., w wymiarze 1/4 etatu. Stosunek pracy uległ rozwiązaniu z upływem czasu, na jaki umowa była zawarta. Kolegium powołało się także na dane z baz urzędowych według których Skarżący nie ma innej historii zatrudnienia, niż wynikająca z tego świadectwa. W ocenie Kolegium, upływ czasu, na jaki umowa była zawarta nie rozstrzyga jednoznacznie, że Skarżący z własnej woli zrezygnował z pracy. Ponadto Kolegium stwierdziło, że zakres sprawowanej opieki nad ojcem nie uniemożliwia Skarżącemu podjęcia jakiejkolwiek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - albowiem podnoszona przez Skarżącego konieczność sprawowania stałej opieki nad ojcem sprowadza się w zasadzie do dokonywania zwykłych czynności dnia codziennego. W ocenie Kolegium, pozwala to Skarżącemu na podjęcie aktywności zawodowej, choćby w częściowym wymiarze czasu pracy. Tym samym w ocenie Kolegium brak jest w tym przypadku bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad ojcem. Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Skarżący, reprezentowany przez adwokata, zarzucając organowi: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 w związku z art. 75 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji na podstawie błędnych i dowolnych ustaleń faktycznych, przyjętych na podstawie wadliwie ocenionego przez organ materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że zakres sprawowanej przez Skarżącego opieki nad ojcem nie wyklucza możliwości zatrudnienia, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnego ustalenia, że nie zachodzi związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i jego niepodejmowaniem przez Skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Skarżący wniósł również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu załączonego do skargi, tj. zaświadczenia o hospitalizacji z 14 września 2023 r. na fakt hospitalizacji ojca Skarżącego, amputacji lewej kończyny dolnej na podudziu, prawdopodobieństwa powtórnej operacji z uwagi na utrudnione gojenie, a także związanych z nimi konsekwencji, konieczności stałej opieki Skarżącego nad ojcem, uniemożliwiającej mu podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Skarżący wskazał, iż przeprowadzenie ww. dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Mając powyższe na uwadze Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a także zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniósł także o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ zgodził się na rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Postanowieniem z 14 grudnia 2023 r., na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd postanowił dopuścić dowód uzupełniający z dokumentu załączonego do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podstawę materialną zaskarżonej decyzji Kolegium oraz decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390, dalej jako "u.ś.r."), zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej jako "k.r.o.") ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Powodem odmowy przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego było uznanie przez organ I instancji, że ustalona data powstania niepełnosprawności u ojca Skarżącego – [...] przekreśla spełnienie przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki w wieku nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Zdaniem Sądu, powyższy pogląd organu I instancji, jak słusznie stwierdziło Kolegium, jest całkowicie błędny. W tym zakresie Sąd podziela w pełni stanowisko Kolegium, bez potrzeby powielania argumentacji przywołanej przez organ. Drugim z kolei powodem odmowy przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego było uznanie – tym razem przez Kolegium (organ I instancji nie wyraził własnej oceny w tym zakresie), że zakres oraz rodzaj czynności podejmowanych przez Skarżącego w ramach opieki nad niepełnosprawnym ojcem nie koliduje z możliwością podjęcia zatrudnienia przez Skarżącego nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. W opinii organu, brak jest przy tym związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaną przez Skarżącego opieką, a nie podejmowaniem przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a także rezygnacją z takich form aktywności zawodowej, co organ wiąże przede wszystkim, z okresem na który umowa została zawarta (od 9 stycznia 2023 r. do 8 kwietnia 2023 r.) oraz tym, że stosunek pracy ustał z upływem okresu, na który umowa o pracę została zawarta. Po analizie całokształtu kontrolowanej sprawy, Sąd nie podzielił powyższego stanowiska Kolegium. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w dniu 14 grudnia 2023 r. Sąd postanowił, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dopuścić uzupełniający dowód z dokumentu – zaświadczenia o hospitalizacji z 14 września 2023 r. na okoliczność hospitalizacji ojca Skarżącego, amputacji lewej kończyny dolnej na podudziu oraz prawdopodobieństwa powtórnej operacji z uwagi na utrudnione gojenie. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, którą Sąd aprobuje, istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 535/19). Nadto, warunku "stałej lub długotrwałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 145/21; wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 728/20). Określenia "stała lub długoterminowa" wskazują, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, a zatem sporadycznie (wyrok NSA z 2 lutego 2017 r. sygn. I OSK 2201/15, Lex 2240790). Podkreślić zatem należy, że ustawową przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji faktycznej takiej, jak w niniejszej sprawie, wynikającą z art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą w taki sposób, że opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji podopiecznego, co wynika z faktu, że podopieczny nie jest w stanie normalnie bez opiekuna funkcjonować. Uwzględniając powyższe, podzielić należy zatem stanowisko, że osoba sprawująca opiekę nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności nie musi wykonywać czynności opiekuńczych przez 24 godziny na dobę. Ważne bowiem jest aby opiekun pozostawał w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy, przy czym chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Odnosząc się do opinii Kolegium o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaną przez Skarżącego opieką, a nie podejmowaniem przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a także rezygnacją z takich form aktywności zawodowej, Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela powyższego poglądu organu. Przede wszystkim wskazać należy, że zgromadzony na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy materiał dowodowy nie pozwala wyprowadzić jednoznacznych wniosków w tym zakresie, w szczególności takich jakie poczynił organ. W ocenie Sądu, wynika z niego, że Skarżący sprawuje opiekę nad ojcem [...] (vide: wywiad środowiskowy z 20 czerwca 2023 r.), który jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (vide: orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nr [...] z 24 kwietnia 2022 r.). Z kolei, Kolegium nie przedstawiło żadnych dowodów, które by przeczyły powyższemu. Jeżeli organ miał w tej materii jakiekolwiek wątpliwości to winien przesłuchać Skarżącego lub jego ojca, czego z powodów nieznanych Sądowi zaniechano. Jak wynika ponadto z dokumentacji medycznej przedstawionej przez Skarżącego przy skardze, stan zdrowia [...] nie rokuje poprawy, wręcz odwrotnie – pogarsza się ([...] jest po drugiej amputacji – lewej stopy, wcześniej miał amputowaną prawą stopę), co z pewnością skutkować będzie koniecznością świadczenia opieki w coraz szerszym zakresie. Zasady doświadczenia życiowego wskazują zaś, że łączenie opieki nad osobą, która nie może się samodzielnie poruszać (jest po amputacji obu stóp) oraz ma niedowład rąk, z pracą zawodową jest bardzo utrudniony. Powyższa, nowa okoliczność faktyczna w tej sprawie winna zatem zostać poddana należytej i pogłębionej ocenie organu pomocowego. Trudno zatem w tej sytuacji bez żadnych wątpliwości przyznać rację orzekającym w sprawie organom, że na przeszkodzie przyznaniu Skarżącemu przedmiotowego świadczenia stoi dyspozycja przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., mianowicie, że istnieje możliwość podjęcia zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) przez Skarżącego w związku ze wspomnianą opieką. Zdaniem Sądu, drugorzędne znaczenie w tej sprawie mają natomiast podniesione przez Kolegium okoliczności dotyczące okresu zatrudnienia Skarżącego oraz sposobu rozwiązania umowy o pracy, skoro pomiędzy faktem rezygnacji z zatrudnienia przez Skarżącego a datą uzyskania przez jego ojca orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności zachodzi korelacja czasowa – oba zdarzenia miały miejsce w kwietniu 2023 r. Uszło również uwadze Kolegium, że poza przesłanką rezygnacji z zatrudnienia, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., przewiduję jeszcze równoważny warunek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – niepodejmowania zatrudnienia, co także nie zostało poddane jakiejkolwiek ocenie przez Kolegium. Reasumując, stwierdzić należy, że organ I instancji nie przedstawił żadnych ocen w zakresie opieki sprawowanej przez Skarżącego nad ojcem. Przedstawił natomiast w uzasadnieniu swojej decyzji całkowicie błędną interpretacje przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium z kolei, pomimo prawidłowej interpretacji normy z art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie dokonało właściwej oceny materiału dowodowego, o czym była mowa powyżej, naruszając tym samym podstawowe zasady postępowania określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. To z kolei doprowadziło organy do przedwczesnego wniosku, że Skarżący nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., co świadczy o niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu prawa materialnego. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę przyjętą przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku oceną prawną oraz wykładnię przepisów u.ś.r., a następnie dokona niezbędnych w sprawie ustaleń faktycznych w kierunku jednoznacznego wyjaśnienia zakresu czynności opiekuńczych wykonywanych przez Skarżącego wobec niepełnosprawnego ojca. Mając natomiast zebrany w sprawie kompletny materiał dowodowy, organ I instancji oceni czy w związku ze wspomnianą opieką Skarżący nie może zatem podjąć zatrudnienia, a więc czy przyczyną tego stanu rzeczy jest opieka nad niepełnosprawnym ojcem. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł w punkcie pierwszym wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do treści art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.