I SA/Wa 2025/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent – stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi P. G. S.A. w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...]. W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 1991 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U Nr 32 poz. 191, ze zm.) stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej P. jako działki nr [...], [...], [...] i [...], będące we władaniu Przedsiębiorstwa W. i K. w L., opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 1. . Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r., w części dotyczącej działki nr [...] wystąpiło P. [...] S.A. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając sprawę wyjaśnił, że organ prowadzący postępowanie na wstępie zobligowany jest do zbadania przesłanek formalnoprawnych, warunkujących dopuszczalność wniosku zanim rozpozna merytorycznie podanie. Podkreślił także, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa - na żądanie strony, bądź z urzędu. W myśl art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ nadzoru wskazał, że materialnoprawną podstawą decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] [...] grudnia 1991 r. były przepisy ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W świetle jej przepisów, dla komunalizacji z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia istniejący w dacie 27 maja 1990 r. Wnioskodawca podniósł, że w dacie 27 maja 1990r. przedmiotowa nieruchomość była w posiadaniu jego poprzednika prawnego, którym były [...] Okręgowe zakłady G. we W. - Zakład G. w W. Dowodem na powyższe ma być protokół zdawczo-odbiorczy, sporządzony dnia [...] stycznia 1967 r. w L. w sprawie przekazania i przejęcia rozdzielni gazu. Organ Minister wyjaśnił, że obejmowanie przez państwowe osoby prawne przekazywanych im przez właściwy organ, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd przed 27 maja 1990 r. następowało w trybie określonym w art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., nr 14, poz. 74, ze zm.), a wcześniej w użytkowanie na podstawie ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce gruntami w miastach i osiedlach (Dz. U. 1969, Nr 22, poz. 159). Zatem prawa do gruntu takie jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogły powstać w sposób dorozumiany i faktyczny. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tych praw do nieruchomości. W toku prowadzonego postępowania organ nadzoru wystąpił do wnioskodawcy o nadesłanie dokumentu potwierdzającego, ze działka nr [...] na dzień 27 maja 1990 r. oraz aktualnie jest w zarządzie P [...] S.A, jednak wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. Tym samym P [...] S.A. nie wykazało tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej działki. Podsumowując Minister stwierdził, że wnioskodawca nie przedstawił dokumentu potwierdzającego jego legitymację procesową do skutecznego żądania przeprowadzenia postępowania nadzorczego względem decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]. W przypadku, gdy organ podejmie czynności na skutek wniosku podmiotu nieuprawnionego i nie zostanie w toku postępowania konwalidowany brak wniosku od strony legitymowanej, postępowanie to podlega umorzeniu na mocy art. 105 §1 kpa. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2019 r. r. skargę wniosło P. [...] S.A. Zaskarżonej decyzji zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 7, 77 kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, niepełnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, wyrażającego się zwłaszcza na braku poczynienia właściwych ustaleń faktycznych wynikających z protokołu zdawczo- odbiorczego z dnia [...] stycznia 1967 r., sporządzonego pomiędzy Miejskim Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej oraz [...] Okręgowymi Zakładami G. we W.- Zakład G. w W., wskazującego na jego interes prawny; 2) art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa, poprzez niewłaściwe uznanie przez organ, że w sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na brak po stronie skarżącej przymiotu strony postepowania, podczas gdy właściwa ocena materiału dowodowego powinna prowadzić do wniosku, że skarżąca posiada interes prawny w tym postępowaniu co powinno prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że przedsiębiorstwo państwowe P. [...] ( a wcześniej [...] Okręgowe Zakłady G. we W. – Zakład G. w W.) nie posiadało do działki nr [...] na dzień komunalizacji prawa zarządu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Zaskarżoną decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył jako bezprzedmiotowe, wszczęte na wniosek P. [...] S.A., prowadzone przed nim postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., potwierdzającej nabycie z mocy art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez Gminę [...] nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej m. in jako działka nr [...]. Bezprzedmiotowość postępowania miała zaś w tym przypadku wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, wobec uznania, że inicjator postępowania nie legitymuje się w sprawie interesem prawnym, kreującym jego przymiot strony, w związku z czym nie może go skutecznie zainicjować. To bowiem, o ile nie jest wszczynane z urzędu, może być uruchomione wyłącznie na wniosek strony (art. 157 § 2 k.p.a.). O tym natomiast kto jest stroną postępowania administracyjnego rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, jeszcze raz wskazać trzeba, iż postępowanie zakończone wydaniem kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r. prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W trybie tego przepisu, jeśli nie istniały powody dla wyłączenia mienia z komunalizacji, organ był zobowiązany stwierdzić nabycie jego własności przez właściwą gminę przy zaistnieniu warunków w nim wymienionych. Decyzja, o której mowa powyżej jest decyzją deklaratoryjną. Stwierdza bowiem nabycie przez gminę mienia w takim zakresie, w jakim przysługiwało ono Skarbowi Państwa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia i właściwa gmina, ponieważ postępowanie komunalizacyjne dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. W powyższym postępowaniu organ rozstrzyga bowiem kwestię nabycia własności mienia Skarbu Państwa przez właściwą gminę wraz ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich (art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.). Aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest zatem wykazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Innymi słowy mówiąc, inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą się tytułem prawnorzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. W toku postępowania skarżący wskazał, że swój tytuł prawny do dawnej działki nr [...] (aktualne działki to nr [...] i nr [...]) położonej w obrębie P., wywodzi z tytułu przysługującego jego poprzednikowi prawnemu przedsiębiorstwu państwowemu P. [...] prawa zarządu do przedmiotowej działki. To prawo zarządu miało natomiast wynikać z protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] stycznia 1967 r. sporządzonego pomiędzy Miejskim Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej oraz [...] Okręgowymi Zakładami G. we W. – Zakład G. w W. Jak jednak wynika z akt sprawy, powyższy protokół dotyczył przekazania obiektów, urządzeń, materiałów i innych przedmiotów majątkowych wraz z dokumentacją prawną i techniczną, opisanych w niniejszym protokole lub w załącznikach do tego protokołu, w szczególności przekazaniu podlegają teren państwowy położony w L. przy ul. [...] nr [...]. W tym protokole przywołano również decyzję "Prezydium M[...]" w L. z w sprawie nieodpłatnego przekazania w użytkowanie na czas nieograniczony części terenu zabudowanego w L. przy ul. [...] nr [...]. Skarżąca powołując się na powyższe dokumenty wskazuje, że na ich podstawie przysługuje jej tytuł prawny do przedmiotowej działki tj. działki nr [...]. Jednak żadne z tych dokumentów nie wskazuje w sposób jednoznaczny, że działka nr [...] była w zarządzie poprzednika prawnego strony skarżącej. Organ ustalił również, że skarżąca nie jest w posiadaniu wymienionej w protokole z [...] stycznia decyzji "Prezydium M[...]" w L. ( bez daty) w sprawie nieodpłatnego przekazania w użytkowanie na czas nieograniczony części terenu zabudowanego w L. przy ul. [...] nr [...], ani też innej decyzji ustanawiającej to prawo na rzecz jej lub poprzednika prawnego. Na uwadze mieć należy, że w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W niniejszej sprawie, zdaniem sądu , skarżąca nie przedstawiła ani decyzji, ani umowy, która potwierdzałaby, że nieruchomość, której dotyczyła decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r. znajdowała się w jej zarządzie czy użytkowaniu. Wyżej przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie w utrwalonym od wielu lat orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym powszechnie przyjmowano i przyjmuje się, że brak udokumentowanego prawa zarządu przedsiębiorstwa do nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. nie pozwala na wyłączenie tego mienia z komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. O tytule prawnym do gruntu nie może także świadczyć długotrwałe posiadanie i prowadzenie na spornym gruncie działalności statutowej przez przedsiębiorstwo. Jak już bowiem wskazano wyżej tytułu prawnego do gruntu nie można domniemywać ani powoływać się na niego bez posiadania w tym zakresie stosownych dokumentów. Reasumując, organ nadzoru dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego - w tym analizy dokumentów. Z żadnego z nich nie wynika tytuł prawny skarżącej do gruntu, jak również żaden dokument nie potwierdza prawa zarządu poprzednika prawnego skarżącej w dniu istotnym dla komunalizacji. Podnieść należy, że w sytuacji, gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpił podmiot, który nie wykazał interesu prawnego i mimo to postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte - winno ono być na podstawie art. 105 § 1 kpa, jako bezprzedmiotowe, umorzone. Wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania nie może być załatwiony, tak jak to nakazuje art. 104 kpa, co do istoty. W zależności od tego, czy brak przymiotu strony jest oczywisty, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie, jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61a kpa postanowieniem o odmowie wszczęcie postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 kpa decyzją o umorzeniu postępowania. W niniejszej sprawie organ nadzoru celem zbadania legitymacji skarżącej do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej wszczął postępowanie i w jego trakcie dokonał ustaleń w tym zakresie, słusznie uznając, że skarżąca nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 5 ust.1 ustawy z 10 maja 1990 r. W tej sytuacji koniecznym było umorzenie postępowania. Niezasadne są więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 28 w zw. z art. 105 § 1 kpa. Chybione są także zarzuty dotyczące naruszenia przez organ przepisów art. 7 i 77 kpa. Organ na podstawie zebranych w sprawie dowodów prawidłowo ustalił, że skarżąca nie ma legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Sąd podkreśla w tym miejscu, że zaskarżoną decyzją odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z uwagi na nieprzedstawienie przez skarżącą dokumentów potwierdzających przysługiwanie jej prawa własności do nieruchomości. Na tym etapie postępowania organ nie mógł zatem badać prawidłowości decyzji komunalizacyjnej, w tym w szczególności nie mógł badać prawidłowości ustaleń faktycznych, które legły u podstaw jej wydania ani też prawidłowości zastosowania przez organ normy prawa materialnego. Podnieść należy, że zarzut taki może skutecznie stawiać jedynie strona postępowania i jest on wówczas badany w postępowaniu merytorycznym. Tymczasem zaskarżona decyzja ma charakter formalny i dotyczy braku przymiotu strony skarżącej do przeprowadzenia kontroli legalności decyzji komunalizacyjnej. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w sentencji wyroku.