I SA/Wa 2027/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymała w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] odmawiające wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonych w obr. [...], oznaczonych w operacie ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu postanowienia Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że B. S. pismem z dnia 23 lutego 2017 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją z dnia [...] października 2016 r., wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. odmówił wznowienia postępowania podnosząc, że z akt sprawy nie wynika, aby objęte decyzją komunalizacyjną nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły własność B. S., czy też jego poprzedników prawnych. Wnioskodawca nie przedłożył dokumentu świadczącego, że to jemu, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia. B. S. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając sprawę stwierdziła, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Organ przytoczył przepisy kpa określające zasady wznowienia postępowania administracyjnego oraz stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne i podkreślił, że z dokumentów (nie poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii) przedłożonych przez B. S. nie wynika, aby w dniu 27 maja 1990 r. objęte decyzją komunalizacyjną nieruchomości stanowiły własność jego lub jego poprzedników prawnych, a tylko wówczas przysługiwałby mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaznaczyła, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, jest jedynie Skarb Państwa i tzw. gmina właściwa, tj. gmina, która nabyła określone mienie, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. Innym podmiotom przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu, jeżeli wykażą, że to im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwał w tej dacie tytuł prawnorzeczowy do określonego mienia. Zdaniem organu B. S. nie przedłożył żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że to jemu (ewentualnie jego poprzednikom prawnym) w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowych nieruchomości, a w zażaleniu przyznał to pośrednio, wywodząc swoje roszczenia do nieruchomości z przysługującego mu posiadania. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała ponadto, że komunalizacja nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 w/w ustawy ma skutek deklaratoryjny, stwierdza powstanie określonego skutku prawnego z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., a decyzja wojewody jedynie potwierdza powstanie tego skutku ex lege, tzn. z mocy samego prawa. Komunalizacja w tym trybie powoduje przejście prawa własności określonego składnika mienia Skarbu Państwa na rzecz tzw. gminy właściwej, nie narusza natomiast praw osób trzecich. Komunalizacja mienia Skarbu Państwa nie pozbawia również posiadacza samoistnego możliwości zasiedzenia skomunalizowanej nieruchomości, o ile spełnia on wymogi określone w art. 172 § 1 k.c. Gdyby do zasiedzenia nieruchomości doszło przed dniem 27 maja 1990 r. to wówczas odpadłaby podstawowa przesłanka stanowiąca podstawę komunalizacji (nieruchomości nie stanowiłyby własności Skarbu Państwa). Decyzja komunalizacyjna wydana byłaby więc z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa., a organem właściwym do stwierdzenia nieważności jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył B. S. zarzucając niewyjaśnienie okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez zaniechanie wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w następstwie czego nie doszło do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów podnosząc w szczególności, że dz. ew. nr [...] nie stanowiła mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, lecz stanowiła własność jego poprzedników. Nie było zatem podstawy do przeprowadzenia komunalizacji w/w nieruchomości. Skarżący podkreślił, że przed Sądem Rejonowym w [...] toczyło się postępowanie w przedmiocie zasiedzenia służebności przebiegającej po dz. nr [...] i część [...]. Z nieruchomości tej korzystali poprzednicy prawni skarżącego - rodzice w celu dojazdu do swojej działki siedliskowej od 1954 r., a od 1966 r. nieruchomość była w posiadaniu skarżącego, który o nią dbał, utwardzał i nawoził kruszywo. Skarżący wskazał, że o decyzji Wojewody [...] dowiedział się przy okazji sprawy jaka toczyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w [...], w której rozpatrywana była skarga na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r., na mocy której zaliczono do kategorii dróg publicznych (dróg gminnych) działki o nr [...] i [...] położonych w [...]. W jego ocenie powinien przysługiwać mu status strony postępowania, a skoro strona została niesłusznie pominięta to zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Podstawą do wznowienia są nowe, istotne okoliczności i dowody powołane we wniosku, które wyszły na jaw obecnie, a które były nieznane organowi, który wydał decyzję - art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji nie naruszają prawa. Zaskarżonym postanowieniem Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy postanowienie Wojewody [...] odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] [...] października 2016 r. uznając, że skarżący nie posiada statusu strony w rozumieniu art. 28 kpa uprawniającego do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego przedmiotową decyzją. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Na wstępie podkreślić należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, w sytuacji gdy zaistnieją przesłanki określone w art. 145 § 1 kpa, art. 145a § 1 kpa lub art. 145b § 1 kpa. Wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. W związku z czym w orzecznictwie podkreśla się, że przepisy dotyczące wznowienia postępowania wymagają rygorystycznego i ścisłego ich stosowania. Zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie określonych w art. 145 § 1 kpa oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 kpa, a także czy pochodzi od strony. Jeżeli zaś organ administracji publicznej właściwy do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania stwierdzi, że żądanie wznowienia nie pochodzi od strony, wydaje wówczas, na podstawie art. 149 § 3 kpa, postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. Na postanowienie to służy zażalenie (art. 149 § 4 kpa). Z powyższego wynika zatem, że w przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania, obowiązkiem organu jest zbadanie w pierwszej kolejności, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym zaznaczyć trzeba, że na tym etapie postępowania organ nie bada zasadności wniosku. Organ bada jedynie czy wniosek pochodzi od osoby, która brała udział w charakterze strony w postępowaniu, w którym zostały wydane decyzje objęte wnioskiem, bądź też nie brała udziału w postępowaniu, ale posiada interes prawny w żądaniu wznowienia postępowania. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że B. S. wnioskiem z dnia 23 lutego 2017 r. zwrócił się o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa opisanych w decyzji. Jako podstawę wznowienia skarżący powołał art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa. Przedmiotowa decyzja wydana została na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Jak słusznie zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stronami postępowania prowadzonego na podstawie w/w przepisu co do zasady są Skarb Państwa i właściwa gmina. Inny podmiot będzie stroną tego postępowania jeżeli wykaże (powołując się na dokumenty potwierdzające powoływany tytuł prawny do nieruchomości), że to jemu, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się przy tym, że postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego, jak również właścicieli nieruchomości sąsiednich. Komunalizacja, której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina. W rozpoznawanej sprawie - zdaniem Sądu – B. S. nie wykazał, że w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał mu tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętych decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. Z analizy akt nie wynika, aby skarżący przedstawił jakiegokolwiek dokument, z którego wynikałby tytuł prawny do przedmiotowych nieruchomości przysługujący jemu lub jego poprzednikom prawnym we wskazanej wyżej dacie. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości nie można wywieść z faktu, że przed Sądem Rejonowym w [...] toczyło się postępowanie w przedmiocie zasiedzenia służebności przebiegającej m.in. po działce nr [...] objętej w/w decyzją komunalizacyjną. Zauważyć trzeba, że mimo stosownego wezwania organu – skarżący nie przedstawił orzeczenia kończącego przedmiotowe postępowanie. Nie można zatem stwierdzić czy i w jakiej dacie nastąpiło zasiedzenie nieruchomości. Sama zaś okoliczność prowadzenia takiego postępowania wręcz przeciwnie wskazuje, że skoro skarżący wystąpił z wnioskiem o zasiedzenie nieruchomości, to nie przysługiwał mu do nich tytuł własności. Oczywiste bowiem jest, że z wnioskiem o zasiedzenie nieruchomości może wystąpić jej posiadacz (art. 172 § 1 k.c.). Również inne powoływane przez skarżącego dokumenty i okoliczności, takie jak uchwała Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] października 1940 r., czy też postępowanie sądowoadminstracyjne dotyczące uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. o zaliczeniu do kategorii dróg publicznych (gminnych) działek nr [...] i nr [...] w [...], w żaden sposób nie potwierdzają, że skarżącemu lub jego poprzednikom prawnym w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętych w/w decyzją komunalizacyjną Wojewody [...]. W świetle powyższego stwierdzić należy, że słusznie organy rozpoznające sprawę uznały, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] października 2017 r., a tym samym nie ma on legitymacji do żądania wznowienia postępowania zakończonego wskazaną decyzją. Wydane w sprawie postanowienia odmawiające wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa są więc zgodne z prawem. Brak było tym samym podstaw do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów kpa. Postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie. Organy rozpoznające sprawę w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz w należyty sposób uzasadniły zajęte stanowisko. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że wniesiona skarga jest bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.