I SA/Wa 2028/18

Dnia 15 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. L., K. M., J. M. i G. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 roku nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 roku nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących M. L., K. M., J. M. i G. K. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] września 2018 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 28 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako SKO/organ) utrzymało w mocy swoje postanowienie z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], w którym zawiesiło z urzędu postępowanie w sprawie z wniosku K. M., J. M., M. L. i G. K. (dalej jako skarżący) z [...] marca 2017 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z [...] lutego 1964 r. o odmowie przyznania A. P., M. P., S. W. i A. J. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Omawianym postanowieniem organ jednocześnie wezwał wnioskodawców do podjęcia i przeprowadzenia postępowania sądowego zmierzającego do ustalenia wszystkich następców prawnych dawnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości gruntowej – w szczególności S. W. i A. J. oraz przedłożenia postanowień sądu stwierdzających nabycie praw do spadku po wymienionych osobach a także podania ich danych o miejscach zamieszkania. Organ zobowiązał także skarżących do przedłożenia dokumentów (świadectwa hipotecznego, aktu notarialnego kupna) potwierdzających uprawnienia własnościowe A. P., S. W. i A. J. do przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu organ wskazał, że w postępowaniu administracyjnym zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego winny brać udział wszystkie strony postępowania. Organ podniósł, iż bezspornym jest, że następcy prawni współwłaścicieli nieruchomości A. P., M. P., S. W. i A. J. winni brać udział w przedmiotowym postępowaniu. Konieczne jest zatem, zdaniem organu, ustalenie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości i wykazanie ich następstwa prawnego poprzez przedstawienie postanowień sądu o nabyciu spadku. Organ wskazał, że ustalenie spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości nie jest obowiązkiem organu gdyż z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego występuje strona, a obowiązek uzyskania orzeczeń sądowych lub uzyskania w inny sposób następców prawnych byłego właściciela nieruchomości nie ciąży na organie lecz na wnioskodawcy w sprawie wszczęcia postępowania, bowiem to on jako osoba mająca interes prawny, może wystąpić do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia spadku. W dalszej części uzasadnienia SKO powołując się na art. 10 kpa zaznaczyło, że podstawowym obowiązkiem organu jest zapewnienie wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a po zebraniu dowodów zawiadomienie ich o zakończeniu postępowania. Prowadzenie zaś postępowania administracyjnego bez udziału wszystkich jego stron byłoby dotknięte istotną wadą i mogłoby być wzruszone we wznowieniowym postępowaniu nadzwyczajnym. W przypadku braku dokumentu ustalającego następstwo prawne po osobie zmarłej, czy to postanowienia sądu spadku, czy notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia istnieje zagadnienie prawne, którego rozstrzygnąć nie jest władny organ prowadzący postępowanie w ramach przypisanych mu kompetencji. W konkluzji SKO podało, iż niewątpliwie w niniejszej sprawie zaistniało zagadnienie prejudycjalne, którego nie mógł rozstrzygnąć organ prowadzący postępowanie, co przesądziło o zaistnieniu przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 kpa i jednoczesnego zobowiązania stron do podjęcia kroków prawnych prowadzących do rozstrzygnięcia owego zagadnienia we właściwej procedurze. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie złożyli M. L., K. M., J. M. oraz G. K.. Skarżący wnieśli o : uchylenie postanowienia SKO z dnia [...] września 2018 roku w całości; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi, zarzucili organowi, iż nie posiadał on żadnej wiedzy czy S. W. i A. J. oraz ich następcy prawni żyją, a zobowiązanie do przeprowadzenia postępowania spadkowego może zostać nałożone gdy organ dysponuje aktem zgonu gdyż nie jest możliwe przeprowadzenie sprawy spadkowej po osobie żyjącej. Podnieśli, że obowiązek uzyskania aktu zgonu spoczywa na organie wydającym przedmiotowe postanowienie. Skarżący zarzucili także organowi, że nie ustalił czy postępowanie spadkowe nie zostało już przeprowadzone, ponieważ jak wskazali z pisma H. P. z 1967 roku znajdującego się w aktach sprawy wynika, iż postępowanie spadkowe po S. W. zostało już przeprowadzone. Podnieśli, że to obowiązkiem organu, a nie wnioskodawców jest prawidłowe ustalenie stron postępowania. Powołując się z kolei na art. 7 kpa wskazali, że to organ powinien przeprowadzić dowody w niniejszej sprawie. Oznacza to zdaniem skarżących, że to organ zobowiązany jest do zgromadzenia wszelkich dowodów i ustalenia określonych faktów. Strona może ale nie ma obowiązku przedstawienia jakichkolwiek dokumentów. Tym samym zobowiązywanie stron do przedłożenia jakichkolwiek dokumentów nie znajduje podstawy prawnej w przepisach prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy podnieść, że zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) (dalej k.p.a.) organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z treści art. 97 § 1 pkt 4 kpa wynika zatem, że organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Niemniej jednak decyzja organu o zawieszeniu postępowania powinna zostać poprzedzona nie budzącymi wątpliwości ustaleniami, że wydanie decyzji zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd a sam już nie jest władny podjąć czynności w sprawie. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu postanowienie organu o zawieszeniu postępowania było wadliwe. W dacie zawieszenia postepowania organ nie dysponował, jak słusznie podnosi skarżący dokumentami pozwalającymi mu na dokonaną w uzasadnieniu postanowienia ocenę stanu faktycznego tj. aktami zgonu dawnych właścicieli a mianowicie S. W. i A. J., które potwierdzałyby prawnie ich śmierć. Z informacji zawartych w aktach wprawdzie wynika, że A. J. zmarł [...] lutego 1949 r. a S. W. [...] października 1951 r. jednak okoliczność ta nie została poprawnie udokumentowana. Z akt sprawy wynika również, że postępowanie spadkowe po S. W. zostało już przeprowadzone. Informacja taka zawarta jest w piśmie H. P. z domu W. z [...] maja 1967 r i tej informacji organ również nie zweryfikował. W piśmie tym wskazany jest też ostatni adres zamieszkania H. P. oraz współwłaścicielki tego domu I. K., co pozwala organowi na ustalenie w ramach własnych kompetencji danych o miejscu zamieszkania tych osób. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasadniczym problemem występującym na gruncie postępowania administracyjnego jest kwestia ustalenia na kim w tym postępowaniu spoczywa ciężar dowodu. W tym zakresie brak jest jednak jednolitego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Zgodnie z jednym z prezentowanych poglądów w postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa na organie administracji, który musi z własnej inicjatywy gromadzić dowody potrzebne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wedle innego poglądu ciężar dowodu spoczywa na tym podmiocie, który z danego faktu wywodzi skutki prawne, gdyż w postępowaniu administracyjnym stosuje się regułę dowodową z art. 6 k.c. W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd kompromisowy, zgodnie z którym w ramach postępowania administracyjnego współistnieją ze sobą zasada wedle której ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z danego faktu wywodzi skutki prawne, jak również zasada, zgodnie z którą organ ma obowiązek dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, który to pogląd Sąd podziela. Zgodnie mianowicie z tym trzecim poglądem obowiązek organu wyjaśnienia okoliczności sprawy nie jest sprzeczny z zasadą, że ciężar dowodu ostatecznie spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Wynika z niego natomiast obowiązek współdziałania stron i organu. Dopiero zaniechanie przedstawienia przez stronę dowodów, pomimo wezwania przez organ, wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia zarzutu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem wskutek naruszenia obowiązku organu wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. Na gruncie k.p.a. postępowanie dowodowe oparte jest bowiem na zasadzie oficjalności, a rola organu jest ograniczona tylko do oceny faktów, które przedstawił wnioskodawca (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 lutego 2007 r., VI SA/Wa 2219/06, LEX nr 312057). Strona ma zatem także możliwość i obowiązek, wbrew stanowisku skarżących wyrażonego w skardze, czynnego udziału w postępowaniu i dostarczenia organowi dokumentów niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy bez odrębnego wezwania organu w tym zakresie. Zaś obowiązkiem organu jest rzetelne zweryfikowanie informacji oferowanych przez strony i analiza całości materiału dowodowego, którym dysponuje i które w ramach swoich kompetencji może uzyskać. W stanie faktycznym niniejszej sprawy postanowienie organu o zawieszeniu postępowania i zobowiązania skarżących do podjęcia określonych czynności i złożenia dokumentów na podstawie, których będzie można ustalić krąg uprawnionych, winna być jednak poprzedzona czynnościami organu zmierzającymi do zgromadzenia w aktach dokumentów niezbędnych do prawidłowej oceny stanu faktycznego tj. aktów zgonu S. W. i A. J., a także zweryfikowaniem zawartej w aktach informacji, że postępowanie o stwierdzeniu nabycia spadku po S. W. zostało już przeprowadzone oraz ustaleniem czy H. P. z d. W. (autorka dokumentu z 1967 r.) żyje i czy ewentualnie postępowanie spadkowe po niej zostało przeprowadzone. Dopiero po zgromadzeniu tych dokumentów oraz wyjaśnieniu powyższych kwestii organ będzie władny podjąć decyzje czy w sprawie istnieje zagadnienie wstępne, którego wyjaśnienie nie leży w jego gestii. Z powyższych względów Sąd orzekający na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.