I SA/Wa 203/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Syg. akt I SA/Wa 203/08 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] października 2007 roku, nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w związku z wnioskiem Gminy B. z 27 marca 2007 roku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] listopada 2006 roku- znak [...], dotyczącej skreślenia z rejestru zabytków części terenu parku krajobrazowego przy zespole [...] w O. gmina B., działając na podstawie art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami( DZ.U z 2004 roku, nr 162, poz. 1568 ze zmianami), dalej jako ustawa o ochronie zabytków oraz art. 149 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego(DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zmianami) dalej jako k.p.a., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2006 roku. W uzasadnieniu decyzji organ podnosił, że decyzją z dnia [...] listopada 2006 roku, znak [...] skreślił z rejestru zabytków części terenu parku krajobrazowego przy [...] w O. gmina B.. Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wyżej powołaną decyzją złożyła Gmina B.. Zdaniem organu gmina B. nie została uznana za stronę postępowania zakończonego decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] listopada 2006 roku. Z tej racji składając wniosek o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym winna wskazać okoliczności świadczące, iż przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu. W złożonym wniosku gmina podnosiła, że z uwagi na okoliczność, ze teren objęty przedmiotową decyzją jest położony w granicach tej gminy jest ona w sposób istotny zainteresowana rozstrzygnięciem w sprawie. Z tej też racji gmina argumentowała, że przysługuje jej status strony w postępowaniu, w którym określony obiekt jest uznawany za zabytek lub skreślany z rejestru zabytków. Podnosiła, że zabytkowy charakter nieruchomości rozstrzyga nie tylko o atrakcyjności turystycznej gminy, ale ma również wpływ na jej zamierzenia w zakresie zagospodarowania terenu, inwestycji i jej dalszego rozwoju. Według oceny organu, gminie B. nie przysługuje przymiot strony w takim postępowaniu. Organ przywołał treść art.28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podnosił, że stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Jego zdaniem gmina B. nie wykazała o jakich jej prawach lub obowiązkach miałaby stanowić decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] listopada 2006 roku. Przedmiotowa decyzja nie nakłada na gminę żadnych obowiązków i nie przydaje jej żadnych uprawnień oraz nie można dopatrywać się wkroczenia przez tę decyzję w sferę interesu prawnego gminy. W dniu 19 listopada 2007 roku Gmina B. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że biorąc pod uwagę fakt, że teren którego dotyczy decyzja położony jest na terenie gminy, zwłaszcza parku, co w znacznej mierze przesądza o atrakcyjności turystycznej terenu i ma istotny wpływ na planowanie i realizację zamierzeń w zakresie zagospodarowania terenu. Dotyczy to przedsięwzięć inwestycyjnych oraz innych zamierzeń w dziedzinie rozwoju gminy. Tym samym, zdaniem gminy, zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego ma ona prawo do aktywnego uczestnictwa w postępowaniu, ponieważ dotyczy jej interesu prawnego. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] grudnia 2007 roku, znak [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2007 roku, znak [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał swoje stanowisko, iż w postępowaniu o skreślenie zabytku z rejestru zabytku, przymiotu strony nie ma gmina na której terenie zlokalizowany jest zabytek. Zdaniem organu skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu świadczącego o jakimkolwiek tytule prawnym w stosunku do nieruchomości objętych decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2006 roku lub nieruchomości bezpośrednio z nią graniczących. Z tego też względu organ nie znalazł podstaw do zmiany decyzji własnej z [...] października 2007 roku. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2007 roku wniosła gmina B.. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu gmina powtarzała argumenty już prezentowane w toku postępowania administracyjnego. Argumentowała, że gmina B., granicach której położony jest teren parku krajobrazowego przy [...] O. jest zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy w zakresie pozbawienia w części zabytku jego zabytkowego charakteru. Istnienie zabytku w granicach gminy, stanowi w znacznej mierze o jej atrakcyjności turystycznej i pozostaje w ścisłym związku z podejmowaniem wszelkich decyzji w sprawie zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym, a nie według kryteriów celowościowych. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako p.p.s.a. W ocenie sądu w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej na podstawie art.145 § 1 pkt. 1 lit.a) p.p.s.a. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić w dwojaki sposób: poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem sądu w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia prawa materialnego- przepisu art. 28 k.p.a. w związku z art. 7 ust.1 pkt 9 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym i art. 18 ust.1, art. 19 ust.1 pkt 1-3, art. 21 ustawy z 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. Naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie, to kwestia prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego z hipotezą odnośnej normy prawnej i poddanie tego stanu ocenie prawnej na podstawie treści tej normy( por. wyroki Sądu Najwyższego z 2 kwietnia 2003 roku, I CKN 160/01; z 23 lutego 2006 roku, II CSK 101/05). Podstawą rozstrzygnięcia organu administracji publicznej było uznanie, iż w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 13 ust.1- 6 ustawy z 23 lipca 2003 roku O ochronie zabytków i opiece nad zabytkami(DZ.U nr 162, poz. 1568), w przedmiocie skreślenia z rejestru zabytków części zabytku, stroną postępowania nie powinna być gmina na terenie której ten zabytek się znajduje. Organ uzasadniał swoje stanowisko dokonując wykładni przepisu art. 28 k.p.a. Należy zauważyć, iż przepis ten ma zarówno charakter procesowy, jak i materialny. Procesowy, bo tylko osoba uczestnicząca faktycznie w sprawie może być stroną, i materialny, gdyż musi być określony przepis prawa, który chronił by jej interes pozytywny lub negatywny( komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, B. Adamiak/ J. Borkowski – wydawnictwo C.H Beck, str. 216). W świetle tegoż przepisu stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie jest podział na zwolenników treści subiektywnej i obiektywnej pojęcia strony. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie należy podzielić poglądy tej części doktryny, która opowiada się za teorią obiektywną strony. Jej przedstawiciele podkreślali między innymi, że istnienie prawa podmiotowego jest warunkiem dopuszczenia w charakterze stron, a podstawą legitymacji jest interes oparty na prawie, tj. stosunek wynikający z prawa materialnego. Zdaniem organu gmina B. nie wykazała, że decyzja o skreśleniu zabytku z rejestru zabytków dotyczy jej praw lub obowiązków. Z tego względu skoro na gminę nie zostały nałożone jakiekolwiek obowiązki, nie można dopatrywać się wkroczenia przez wyżej powołaną decyzję w sferę interesu prawnego gminy. Zdaniem Sądu pojęcie interes prawny, użyte w przepisie art. 28 k.p.a. należy rozumieć jako interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne korzyści( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 1998 roku, syg. akt II SA 1390/98). Niewątpliwie szczególnymi cechami interesu prawnego jest po pierwsze, bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego. Drugą cechą jest jego realność. Interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywalny w przyszłości ani hipotetyczny. Należy zauważyć, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy( decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Przenosząc to grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż poza uwagą organu pozostały przepisy zarówno ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym( DZ.U z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zmianami), gdzie w art. 7 ust.1pkt 9 wskazuje się na ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami jako jedno zadań własnych samorządu gminnego, jak i ustawy z 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabtkami. Konkretyzacja tych obowiązków została określona w przepisach ustawy o ochronie zabytków, gdzie zgodnie z art. 18.1 ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami uwzględnia się przy sporządzaniu i aktualizacji koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, strategii rozwoju województw, planów zagospodarowania przestrzennego województw, analiz i studiów z zakresu zagospodarowania przestrzennego powiatu, strategii rozwoju gmin, studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Art. 19 ust.1 pkt 1-3 ustawy o ochronie zabytków stanowi, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę: 1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia; 2) innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków; 3) parków kulturowych. W art.21 tej ustawy zapisano, że ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzenia programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Analiza cytowanych przepisów wskazuje, iż decyzja o wykreśleniu zabytku z rejestru w sposób bezpośredni wpływa na zakres obowiązków gminy w przedmiocie ochrony zabytku, który znajduje się na terenie danej gminy. Decyzje w zakresie rejestracji bądź wykreślania z rejestru zabytków powodują, że musi być to uwzględniane w strategii rozwoju gmin, w studiach uwarunkowań i kierunkach zagospodarowania przestrzennego, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a także w gminnych programach opieki i ochrony nad zabytkami. Z tych względów nie można podzielić stanowiska organu, iż decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] listopada 2006 roku nie oddziałuje na sferę praw bądź obowiązków gminy. Zmiana decyzji w tym zakresie wymaga korekty w przepisach dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego, uchwalonych programach opieki nad zabytkami. Również argumentacja organu, że gmina B. nie mając tytułu prawnego do działki na której usytuowany jest zabytek, nie ma interesu prawnego, aby uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu o skreślenie zabytku z rejestru jest nietrafna. Obowiązki w zakresie ochrony zabytków dotyczą nie tylko właściciela tego zabytku, ale również gminy gdzie znajduje się zabytek. Zakres tych obowiązków jest różny dla właściciela lub posiadacza zabytku, a inny dla gminy na której znajduje się zabytek( art. 4 i art.5 ustawy o ochronie zabytków). Nie można podzielić tej części argumentacji skarżącej w której podnosi ona, iż decyzja o wpisaniu zabytku do rejestru lub wykreśleniu z tego rejestru decyduje o atrakcyjności turystycznej gminy i w tym upatruje między innymi interesu prawnego gminy do uczestniczenia w takim postępowaniu. Ten argument może przesądzać o istnieniu interesu faktycznego, ekonomicznego, aby sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z wolą gminy. Argument ten nie wykazuje interesu prawnego po stronie skarżącej gminy. Ze względów podnoszonych wyżej nie można uznać za trafną argumentację organu, iż należało odmówić na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2006 roku w przedmiocie skreślenia z rejestru zabytków części parku krajobrazowego przy zespole [...] w O., z przyczyn podmiotowych, ponieważ wniosku nie złożyła strona postępowania. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) i art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.