I SA/Wa 2030/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego w związku z powodzią oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy G. przez Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na remont z powodu nie zamieszkiwania na terenie dotkniętym powodzią. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. M. S. w dniu 28 czerwca 2010 r. wystąpił do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z wnioskiem o przyznanie mu zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego – powodzi, która zalała jego dom. W protokole spisanym w dniu 5 kwietnia 2011 r. oświadczył, że mieszka w D. przy ul. [...] razem z żoną od półtora roku. Na stałe są zameldowani w W. przy ul. [...] - od 2007 roku, wcześniej również byli zameldowani i mieszkali w W., lecz pod innymi adresami. Od stycznia do 15 marca 2010 r. leżał w szpitalu w W., nie jest zapisany do Ośrodka Zdrowia w D., ma od wielu lat lekarza w W.. Emeryturę jemu i żonie wpłaca II Oddział ZUS w W.. Jest właścicielem domu w W. przy ul. [...], mieszka tam razem z córką i wnuczką, lecz każda z nich prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Po rozpoznaniu tego wniosku Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. - działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy G. - decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] odmówił przyznania M. S. zasiłku celowego na remont z powodu nie zamieszkiwania na terenie dotkniętym powodzią. Organ stwierdził, że istotą zasiłku celowego - o który ubiega się wnioskodawca - jest udzielenie pomocy osobie dotkniętej powodzią, a w szczególności, jeżeli dotyczy to jedynego miejsca zamieszkania, zaś osoba poszkodowana nie może samodzielnie sprostać losowej sytuacji. Tymczasem dokumenty zgromadzone w tej sprawie, a także zeznania samego wnioskodawcy (Protokół przesłuchania strony z dnia 05.04.2011 roku) świadczą o tym, że jego wieloletnim, stałym miejscem zamieszkania jest W.. Tam jest właścicielem domu, tam pobiera emeryturę i korzysta ze świadczeń lekarskich. Wprawdzie zameldował się w D. na pobyt czasowy w dniu [...] lipca 2010 r., to jednak nie zmieniły się te sfery aktywności wnioskodawcy, o których wspomniano wyżej. Dodał, że w tej sprawie nie chodzi o to, że miejscem zameldowania wnioskodawcy jest W., a nie gmina dotknięta powodzią, ale fakt, iż wnioskodawca ma zapewnione przyzwoite warunki bytowe w W.. Zatem dla zabezpieczenia jego podstawowych potrzeb nie jest wymagane wsparcie ze środków pomocy społecznej. Nieruchomość w D. nie jest jego jedynym miejscem zamieszkania i nie kwestionując, że wnioskodawca inwestował w tę nieruchomość, to jednak nie może zwracać się do pomocy społecznej o rekompensatę poniesionych strat. Następnie organ sprawy podkreślił, iż na terenie tutejszej gminy istnieje wielu poszkodowanych, którzy utracili jedyne miejsce zamieszkania i gdy jest potrzeba podjęcia decyzji, do kogo adresować środki pomocowe, to należy dokonać swoistego szacunku rzeczywistych szkód. Tymczasem w świetle przedstawionych okoliczności, a przede wszystkim zeznań samego wnioskodawcy, nie ma wątpliwości, że sama jego obecność w domu w czasie powodzi nie może być utożsamiana z oceną, że tu skupia się jego centrum życiowe. Ponadto pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zasiłki celowe przyznawane w oparciu o art. 40 ustawy o pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowania za poniesione straty w wyniku zdarzeń losowych. Pomoc przyznawana przez organ pomocy społecznej jest z racji ograniczonych środków kierowana w pierwszej kolejności do osób zamieszkujących w domach, które uległy zniszczeniu a osoby te znalazły się w trudnej sytuacji życiowej z racji utraty jedynego miejsca zamieszkania, którego nie są w stanie same sobie zapewnić, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości. Organ podniósł, że z planowanych środków finansowych na remonty (zasiłki do 20 tys. i do 100 tys.) zalanych budynków mieszkalnych w 2011 roku – [...] zł, dokonano remontów u [...] rodzin poszkodowanych na kwotę [...] zł, zaś na planowane remonty jeszcze w tym roku u [...] rodzin pozostaje kwota [...] zł. Od powyższej decyzji M. S. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. podnosząc, że nie zgadza się z decyzją organu I instancji, gdyż odmowa przyznania zasiłku celowego na remont z powodu niezamieszkiwania na terenie dotkniętym powodzią jest nieuzasadniona. Powołał się na art. 25 kc i oświadczył, że jego miejscem zamieszkania jest D., albowiem tutaj przeniósł się wraz z żoną w 2009 r.- po przejściu na emeryturę. Dokonał remontu budynku dostosowując go do możliwości zamieszkiwania przez cały rok. Na tę okoliczność został przeprowadzony wywiad środowiskowy, świadczą o tym również rachunki za wodę, gaz i energię elektryczną. Potwierdził fakt, że jest właścicielem nieruchomości w W., jednakże dom jest zamieszkały przez córkę i jej rodzinę. Wskazał, iż zgodnie z obowiązującym prawem, miejscem zamieszkania jest to miejsce, w którym skoncentrowane jest życie człowieka a nie miejsca, których jest się właścicielem. Dodatkowo wyjaśnił, że opieka lekarska z której korzysta w W., to opieka lekarzy specjalistów. Podkreślił też, iż remontując dom w D. - w celu dostosowania go do zamieszkania - wydał wszystkie środki finansowe. Obecnie nie posiada takich środków, aby ponownie wyremontować budynek i doprowadzić go do stanu sprzed powodzi. Poinformował, że otrzymał wycenę i straty oszacowano na 54 tys. zł. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...]utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy G. przez Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na remont z powodu nie zamieszkiwania na terenie dotkniętym powodzią. W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium stwierdziło, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Z treści tego przepisu wynika, że świadczenie w postaci zasiłku celowego może być przyznane osobie, która poniosła straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Z użytego w art. 40 w/w ustawy sformułowanie "może być przyznany" wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ uprawniony do realizacji zadań pomocy społecznej posiada swobodę działania i możliwość wyboru określonego załatwienia sprawy (treści rozstrzygnięcia). Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności organów przy wydawaniu decyzji, ale wykazania, iż w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności Kolegium uznało, że jak to wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skarżący wraz z żoną są właścicielami nieruchomości zabudowanej położonej w miejscowości D. przy ul. [...]. Z oświadczenia skarżącego złożonego w dniu 5 kwietnia .2011r. do protokołu sporządzonego przez organ I instancji wynika, iż jest on także właścicielem domu mieszkalnego położonego w W. przy ul. [...], gdzie zamieszkuje z żoną, córką i wnuczką. Bezsporne jest również, iż budynek w D. został zalany i zniszczony w trakcie powodzi majowej w 2010 r. – w związku z czym M. S. zwrócił się do organu I instancji o pomoc na pokrycie strat w budynku. Organ podniósł, że zasiłek celowy przyznawany w oparciu o art. 40 ustawy o pomocy społecznej nie ma charakteru odszkodowania za poniesione w wyniku zdarzeń losowych szkody. Pomoc ta bowiem ma na celu umożliwienie poszkodowanym zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, w tym potrzeb mieszkaniowych, które nie mogą być zrealizowane z uwagi na szkody wyrządzone powodzią. A zatem zasiłek celowy na remont domu dla osób poszkodowanych przez powódź jest ukierunkowany na konkretny cel - zaspokojenie podstawowych potrzeb mieszkaniowych i przywrócenie warunków bytowania utraconych w chwili powodzi. Pomimo zatem bezspornych zniszczeń w budynku w D. sytuacji skarżącego nie da się porównać z osobami i rodzinami, które w wyniku powodzi utraciły swoje jedyne miejsce schronienia i nie mogli powrócić do uszkodzonych domów, a nie dysponując innym lokalem zmuszeni byli korzystać z hoteli, internatów, bądź uprzejmości rodziny. Na tym tle sytuacja skarżącego posiadającego dom w W. - nie jest wystarczająca do udzielenia mu żądanej pomocy. Dodał, że przedmiotowy zasiłek kierowany był przede wszystkim do rodzin najbardziej poszkodowanych, które poniosły największe straty, albowiem zostały pozbawione jedynego domu czy lokalu mieszkalnego i nie mogły liczyć na inne miejsce stałego zamieszkiwania. Nie może bowiem budzić wątpliwości fakt, że przeznaczenie zasiłków dla osób, których powódź pozbawiła jedynego schronienia odpowiada celom i zasadom pomocy społecznej określonych w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Przy czym zasadniczym celem pomocy społecznej, w świetle w/w przepisów jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Tymczasem uszkodzony na skutek żywiołu budynek mieszkalny w D. nie stanowi jedynego mieszkania skarżącego. Tym samym nie kwalifikuje się on do przyznania żądanego zasiłku celowego, gdyż po powodzi nie utracił dachu nad głową. Organ ustosunkował się też do podnoszonego w odwołaniu zarzutu o zamieszkiwaniu skarżącego przed powodzią w domu przy ul. [...] i uznał, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, odmowę bowiem udzielenia pomocy przesądza fakt, iż skarżący posiada inny lokal mieszkalny - nie dotknięty skutkami powodzi - i tam może zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe. Zaznaczył przy tym, że sam fakt poniesienia szkody w wyniku powodzi, nie skutkuje automatycznie obowiązkiem przyznania zasiłku celowego. Świadczenia z pomocy społecznej nie mają również charakteru odszkodowawczego i nie stanowią rekompensaty za straty w mieniu poniesione na skutek zdarzenia losowego. Wobec tego - w realiach niniejszej sprawy - organ I instancji zasadnie uznał, że skoro skarżący posiada inne miejsce do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych - to fakt ten przesądza o odmowie przyznania wnioskowanego zasiłku. Poza tym istotna jest również okoliczność ograniczonych środków na pomoc finansową w celu likwidowania skutków powodzi. W związku z tym za prawidłowe i zgodne z celami określonymi w ustawie o pomocy społecznej jest kierowanie pomocy finansowej do osób i rodzin, które utraciły jedyne schronienie. Podsumowując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w całości poparło stanowisko organu I instancji stwierdzając, że prawidłowo organ ten uznał, iż skarżący posiada inne miejsce do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w tym mieszkaniowych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. S. – podnosząc te same argumenty, które wcześniej zaprezentował w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Podkreśliło, że z orzecznictwa sądowo-administracyjnego wynika, iż pomoc osobom poszkodowanym podczas powodzi kierowana jest w szczególności do osób, które straciły swoje jedyne miejsce schronienia i nie mają się gdzie podziać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy G. przez Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] czerwca 2011 r.. w przedmiocie odmowy przyznania M. S. zasiłku celowego na remont z powodu nie zamieszkiwania na terenie dotkniętym powodzią. Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) zwana dalej "ustawą" - na podstawie której wydano zaskarżone decyzje - w art. 40 ust. 2 oraz ust. 3 stanowi, że zasiłek celowy specjalny może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Słusznie zatem organ stwierdził, że analiza tego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wydanego na tej podstawie, przy czym wstępnym warunkiem podjęcia decyzji w tym zakresie jest zaistnienie przesłanki w postaci "straty w wyniku klęski żywiołowej". Jednocześnie organ przyjął, że wyposażenie organu administracji publicznej w kompetencje o charakterze uznaniowym nie oznacza jego pełnej swobody co do kształtowania treści rozstrzygnięcia. W przypadku decyzji podejmowanych na podstawie ustawy o pomocy społecznej - co dotyczy również decyzji w sprawie zasiłku celowego, w tym specjalnego - wynikają one z celów określonych w art. 2 ust 1 oraz art. 3 ust. 1 tejże ustawy. Zasadniczym celem pomocy społecznej jest, w świetle powołanych wyżej przepisów, umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W ramach regulacji tej ustawy wspiera się osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, zaś rodzaj, rozmiar i forma świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 tej ustawy). Tak więc - w przypadku decyzji uznaniowych - kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 kpa - a więc w sposób przekonywujący. Badając sprawę pod tym kątem Sąd orzekający w sprawie stwierdził, że organy odmawiając przyznania M. S. świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego - powodzi nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiona została obszerna argumentacja, przekonująca za słusznością odmownego rozpoznania wniosku skarżącego. Z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżący jest właścicielem domu położonego w D., przy ul. [...], który ucierpiał w trakcie powodzi - w związku z czym domaga się zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku tego zdarzenia losowego. Ponadto jest on także właścicielem domu położonego w W. przy ul. [...], gdzie jest zameldowany na pobyt stały. Ta ostania okoliczność ma w ocenie Sądu decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Dzięki posiadaniu tego domu, skarżący nie został pozbawiony schronienia, gdyż może zamieszkiwać w domu w W., do którego ma tytuł prawny. W tej sytuacji drugorzędnego znaczenia nabiera okoliczność, czy skarżący na stale przebywał, czy tylko pomieszkiwał w D.. Bez względu na tę okoliczność skarżący nie pozostał bez możliwości godnego zaspokojenia swoich podstawowych potrzeb mieszkaniowych. Podsumowując Sąd pragnie zauważyć, że w całości podzielił pogląd oraz argumentację organów odnośnie tego, że zasiłki celowe przyznawane w oparciu o art. 40 ustawy o pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowania za poniesione w wyniku zdarzeń losowych szkody, a co za tym idzie nie mogą zostać przyznane każdemu, kto poniósł jakiekolwiek straty w wyniku powodzi. Pomoc przyznawana przez organy pomocy społecznej jest z racji ograniczonych środków finansowych kierowana w pierwszej kolejności do osób zamieszkujących w domach czy lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu. Zostały one pozbawione lokalu, w którym koncentrowało się ich życie i nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, w którym mogą zamieszkać. Osoby te znalazły się w trudnej sytuacji życiowej z racji utraty jedynego miejsce zamieszkania, którego nie są w stanie same sobie zapewnić, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości. Zatem samo powstanie, na skutek zdarzenia losowego, straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta może zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe w innym miejscu, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej pomocy. Podsumowując Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem, zaś zarzuty skarżącego są niezasadne. Stwierdzić też należy, że organy orzekające w sprawie wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy oraz uzasadniły przekonująco swoje decyzje – zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.