I SA/Wa 2031/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej E. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2015 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania E. S. od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody i umorzył postępowanie I instancji w całości. W uzasadnieniu Minister wskazał, że wnioskiem z 16 września 2009 r. E. S. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1969 r., nr [...] orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o pow. [...] ha, położonej we wsi O. Decyzją z [...] stycznia 2013 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji. Od decyzji Wojewody odwołanie wniosła E. S., wnosząc o jej uchylenie oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1969 r. Odwołująca podniosła, że organ I instancji błędnie przyjął, że nie występuje żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa. Wskazała również, że przesłanka rażącego naruszenia prawa wyczerpuje się w fakcie, że w momencie wydawania decyzji o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa jej właścicielem nie była wskazana w decyzji osoba lecz spadkodawca wnioskodawczyni. Organ skierował decyzję do osoby nie będącej stroną, czym złamał zasadę umożliwienia stronie udziału w postępowaniu. Rozpatrując sprawę Minister wyjaśnił, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1969 r., nr [...] wydana została na podstawie art. 9 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. z 1958 nr 17 poz. 71). Zgodnie z treścią tego przepisu nieruchomości rolne i leśne objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie tejże ustawy przejmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Nieruchomości te przejmuje się bez odszkodowania, a długi i ciężary zabezpieczone na tych nieruchomościach umarza się, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie w mocy uznane zostanie za niezbędne. Minister podniósł, że zarówno pełnomocnik odwołującej jak i organ I instancji wskazują, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], nr [...] została wydana [...] lutego 1969 r., jednakże po przeanalizowaniu najbardziej czytelnej kserokopii decyzji przesłanej przy piśmie z [...] stycznia 2012 r. przez Starostwo Powiatowe w [...], należy stwierdzić, że ostatnia cyfra roku w dacie wydania decyzji nie jest czytelna i powstają wątpliwości czy jest to rok 1969 czy też 1968. Na rok 1968 wskazywałaby pieczęć z klauzulą prawomocności - od dnia [...] marca 1968 r. W decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1969 lub 1968 r. wskazano, że na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania zostanie przejęta całość gruntów o powierzchni [...] ha lub [...] ha (ostatnia cyfra nieczytelna), położonych we wsi O., grom. [...], pow. [...], woj. [...], stanowiących własność A. H. W uzasadnieniu podniesiono, że grunty te zostały opuszczone przez właściciela w związku z działaniami wojennymi w latach 1939-1945, a po wojnie nikt nie objął ich w posiadanie. Wobec tego zostały wydzierżawione przez Państwowy Fundusz Ziemi miejscowym rolnikom i w momencie wydania decyzji znajdowały się w posiadaniu Skarbu Państwa. Organ odwoławczy wyjaśnił, że jak wynika z rejestru gruntów dla obrębu [...] z 1963 r., t. I, załączonego do pisma z 9 lipca 2012 r. Starostwa Powiatowego w [...], działki znajdujące się we władaniu A. H., a następnie Państwowego Funduszu Ziemi oznaczone były nr [...] - [...] ha, nr [...] - [...] ha, nr [...] - [...] ha i nr [...] - [...] ha. Dla nieruchomości objętych działkami nr [...], nr [...] i nr [...], założono [...] kwietnia 1968 r. księgę wieczystą nr [...] (obecnie oznaczoną jako [...]), w której wpisano właściciela - Skarb Państwa na podstawie wniosku z [...] września 1968 r. i zaświadczenia zawartego we wniosku Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] marca 1968 r. (kopia przesłana przy piśmie Starostwa Powiatowego w [...] z [...] marca 2011 r.). Minister podkreślił, że wniosek strony został ograniczony jedynie do stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...]. Niemniej, zdaniem organu, należy się odnieść do wszystkich działek objętych dawną księgą wieczystą nr [...], żeby przestawić kompletny i pełny obraz sprawy. Zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności jak i w odwołaniu podniesiono, że właścicielem nieruchomości objętej dawną księgą wieczystą nr [...] był w rzeczywistości A. B., a nie H. A. Ponadto dla nieruchomości tej prowadzono w chwili wydania zaskarżonej decyzji księgę wieczystą nr [...] (obecnie [...]). W księdze tej nie podano numerów ewidencyjnych działek. Odwołująca podnosi, że nieruchomość wskazana w dawnej księdze wieczystej nr [...] jest tożsama z nieruchomością wskazaną w dawnej księdze wieczystej nr [...]. Twierdzenie to wywodzi z faktu, że nieruchomości te mają zbliżoną powierzchnię. Działki objęte dawną księgą wieczysta nr [...] mają łączną powierzchnię [...] ha (odpis z księgi wieczystej nr [...]), natomiast działki będące własnością B. A., objęte dawną księgą wieczystą nr [...], mają powierzchnię [...] ha (odpis księgi wieczystej nr [...], zaświadczenie Zarządu Gminy R. z dnia [...] stycznia 1946 r.). W ocenie Ministra nie można zgodzić się z odwołującą, że zbliżone powierzchnie widniejące w tych księgach wieczystych uprawniają do stwierdzenia, że są to tereny tożsame. Dodatkowo odwołująca podnosi, że o tożsamości świadczy również ujawniony w dawnej księdze wieczystej nr [...] opis "działka ziemi piaszczystej bez zabudowań w miejscowości N. pow. [...] ha". Odwołująca nie zestawia powyższego opisu z opisem nieruchomości figurującej w dawnej księdze wieczystej nr [...], dopiero takie zestawienie mogłoby uprawdopodabniać, że są to działki tożsame. Zdaniem organu nie można również dać wiary stwierdzeniu, że wielkość ujawniona w dawnej księdze wieczystej nr [...] oraz zaświadczeniu Zarządu Gminy R. z [...] stycznia 1946 r. została zaokrąglona, ze względu na brak dostatecznych danych. Minister podniósł, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo ten kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 Kpa). Odwołująca jest następcą prawnym B. A., właściciela nieruchomości wskazanej w dawnej księdze wieczystej nr [...]. W ocenie organu II instancji nie można stwierdzić, że nieruchomość wskazana w dawnej księdze wieczystej nr [...] jest tożsama z nieruchomością wskazaną w dawnej księdze wieczystej nr [...]. Tym samym nie wykazano, że odwołująca ma interes prawny do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1969 lub 1968 r., nr [...]. Obowiązek udowodnienia legitymacji czynnej do wniesienia wniosku i wszczęcia postępowania administracyjnego spoczywa na stronie. Odnośnie zgłoszonego przez wnioskodawczynię wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność ustalenia tożsamości nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] z nieruchomością, dla której założono dawną księgę wieczystą nr [...], Minister uznał, że w obecnym stanie sprawy ustalenie tożsamości tych dwóch nieruchomości jest kwestią wstępną do wykazania legitymacji czynnej strony do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie ustaleniem elementu stanu, który merytorycznie będzie ważyć na rozpoznaniu sprawy co do jej istoty. Na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, Minister stwierdził, że odwołująca nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, umożliwiającego złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1969 lub 1968 r. nr [...]. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2015 r. złożyła E. S., zaskarżając ją w całości. Decyzji zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia, a to art. 7 kpa w zw. 77 § 1 kpa i art. 78 § 1 kpa, poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety, zgłaszanego przez stronę w postępowaniu przez organem I instancji, na okoliczność tożsamości nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...] i [...] z nieruchomością, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], co w konsekwencji uniemożliwiło wykazanie przez skarżącą interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1969 r. oraz wydanie merytorycznej decyzji w sprawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2015 r. oraz decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniosła, że w postępowaniu przez organem I instancji (w piśmie z 30 października 2012 r.) złożyła wniosek o dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność ustalenia i potwierdzenia tożsamości nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...] i [...] z nieruchomością, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...]. Wniosek uzasadniony był okolicznościami sprawy. E. S. odziedziczyła bowiem po swoim ojcu A. B. nieruchomość znajdująca się w miejscowości O., powiat [...], dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w [...] księga wieczysta nr [...]. W księdze nie zostały jednakże oznaczone działki geodezyjne, które wchodziły w skład nieruchomości, a został tam zamieszczony jedynie opis "Działka ziemi piaszczystej bez zabudowań w miejscowości N." oraz powierzchnia nieruchomości wynosząca [...] ha. Skarżąca była w stanie pozyskać jedynie dokumenty na podstawie, których został dokonany wpis prawa własności A. B., tj. zaświadczenie Zarządu Gminy R. z [...] stycznia 1946 r., nr [...] oraz postanowienie Sądu z [...] maja 1946 r., sygn. [...], jednakże również z ich treści nie wynika żadne bliższe oznaczenie gruntów. Jedyną więc możliwością ustalenia czy działki nr [...], [...] i [...] są tożsame z nieruchomością stanowiącą własność skarżącej był właśnie dowód z opinii biegłego, który po dokonaniu wizji w terenie oraz po zapoznaniu się z całą dostępną dokumentacją byłby w stanie określić czy grunty znajdujące się zgodnie z treścią decyzji Prezydium we władaniu H. A. w 1968 r. są gruntami należącymi zgodnie z księgą wieczystą nr [...] do A. B. Organy obu instancji nie zdecydowały się jednak na dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu wskazanego przez skarżącą, działając w jawnej opozycji do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, który w art. 7 nakłada na organy administracji publicznej obowiązek stania na straży praworządności, podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a wreszcie podejmowania działań w słusznym interesie społecznym oraz interesie obywateli. Tenże zaś interes obywateli w ogóle nie został w postępowaniu wzięty pod uwagę, zważywszy, że to przecież z winy organów państwowych doszło do takiego opisu nieruchomości w księdze wieczystej, który w istocie uniemożliwia jej lokalizację i sprawia, że ochrona prawa własności ustanowiona w art. 64 § 2 Konstytucji RP staje się zupełnie iluzoryczna. Skarżąca zarzuciła, że organy obu instancji nie poczyniły właściwych ustaleń, przerzucając tym samym całą odpowiedzialność za wynik postępowania na skarżącą, co narusza art. 77 § 1 oraz 78 § 1 kpa. Wprawdzie skarżąca zgodziła się z organem II instancji, który w końcowej części uzasadnienia wskazuje, że ustalenie tożsamości obydwóch nieruchomości jest w istocie kwestią wstępną, która miała doprowadzić do wykazania legitymacji czynnej skarżącej i doprowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy, dlatego też rzeczony wniosek dowodowy został złożony w postępowaniu przed organem I instancji, aby okoliczność ta została zbadana oraz wyjaśniona w pierwszej kolejności. Tymczasem organ I instancji nie rozpoznał wniosku stwierdzając, że skarżąca zastosowała nieprawidłowy nadzwyczajny środek zaskarżenia, a organ II instancji w istocie uznał go za spóźniony, gdyż w jego mniemaniu dotyczy on zagadnienia wstępnego, a zarazem nie stanowi elementu stanu faktycznego sprawy, który zaważy o jej merytorycznym rozstrzygnięciu. Zdaniem skarżącej ustalenie tożsamości działek nr [...],[...] i [...], z nieruchomością, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], co miało być wykazane za pomocą dowodu z opinii biegłego, wykazałoby, że zaskarżona decyzja Prezydium została skierowana do osoby nie będącej właścicielem nieruchomości, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Skarżąca podniosła, że w postępowaniu w 1968 (1969) r. w ogóle nie doszło do ustalenia stron postępowania, ponieważ organ nie wskazał żadnego właściciela działek. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Należy uwzględnić, że gdy w chwili złożenia wniosku nie można precyzyjnie ustalić, czy wnioskodawca posiada, czy też nie posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, to należy wszcząć postępowanie i w jego toku wyjaśnić wątpliwości dotyczące istnienia interesu prawnego. Gdyby okazało się w sposób nie budzący wątpliwości, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony, to organ umarza wszczęte postępowanie, albo organ odwoławczy uchyla i umarza postępowanie I instancji w sytuacji, gdy organ I instancji nie zbadawszy przymiotu strony wyda orzeczenie merytoryczne. W realiach niniejszej sprawy organy obydwu instancji nie zbadały w sposób nie budzący najmniejszej wątpliwości, czy skarżąca ma przymiot strony w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 1969 r. (lub 1968 r.). Natomiast Wojewoda [...] odmawiając stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji uznał, że podane przez skarżącą przesłanki stanowią ewentualne podstawy do wznowienia postępowania, podczas gdy skarżąca podnosiła, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] została wydana w stosunku do osoby nie będącej stroną, gdyż właścicielem nieruchomości objętej decyzją był jej ojciec A. B., a nie wskazany w niej H. A. Jest to więc przesłanka nieważnościowa, a nie wznowieniowa. Zebrany w sprawie materiał dowodowy poddaje w wątpliwość istnienie osoby o imieniu i nazwisku H. A. Wprawdzie w 1963 r. wpisany on był w rejestrze gruntów jako władający nieruchomością bez tytułu prawnego, to jednakże w żadnym innym dokumencie archiwalnym powstałym przed wydaniem kwestionowanej decyzji nie pojawia się jego nazwisko. Natomiast występuje nazwisko A. B.: zaświadczenie Zarządu Gminy R. z [...] stycznia 1946 r., zaświadczenie Zarządu Gminy R. z [...] listopada 1947 r., postanowienie Sądu Grodzkiego w W. z [...] maja 1946 r., zaświadczenia [...] Zakładu Ubezpieczeń [...] z [...] listopada 1947 r. H. A. nie figuruje w zbiorach meldunkowych gminy O. (por. pismo Wójta Gminy w O. z 8 sierpnia 2012 r.), ani w rejestrach wymiarowych zobowiązań pieniężnych (por. pismo Wójta Gminy w O. z 7 sierpnia 2012 r.). Z pisma Archiwum Państwowego w [...] z 13 kwietnia 2012 r. wynika, że nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej nieruchomości położonej w O., stanowiącej byłą własność H. A. Ponadto skarżąca występowała do Sądu Rejonowego w W. o ustalenie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanie prawnym (sygn. akt I C 250/09). Wprawdzie Sąd oddalił powództwo, a Sąd Okręgowy w [...] oddalił apelację powódki (wyrok z [...] września 2010 r. sygn. akt [...]), to jednakże Sądy wskazały, że usunięcie niezgodności może dopiero nastąpić po obaleniu podstawy wpisu w księdze wieczystej nr [...], tj. dopóki powódka nie uzyska w postępowaniu administracyjnym orzeczenia stwierdzającego nieważność decyzji z [...] lutego 1969 r. (1968 r.). Organy nadzoru w ustaleniach swoich decyzji pominęły powyższe. Jak wynika z akt sprawy, w tym postępowaniach przed sądami powszechnymi, skarżąca podejmowała wszelkie dostępne jej czynności prawne mające na celu wykazanie jej interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. Wskazane powyżej dokumenty archiwalne, zaświadczenia oraz pisma, jak również wniesienie powództwa stanowi o jej dużej aktywności. Skarżąca nie poprzestała na samym twierdzeniu, że ma przymiot strony. W tym stanie rzeczy, z przyczyn wyżej wskazanych, uzasadnione było dopuszczenie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczności podane w piśmie pełnomocnika skarżącej z 30 października 2012 r. Otóż badanie dokumentacji geodezyjnej, dokumentów z ksiąg wieczystych, dokumentów archiwalnych, wypisów z ewidencji gruntów, przeprowadzenia badań na gruncie, dokonanie ewentualnych pomiarów wymaga wiedzy specjalistycznej. Stanowisko organu w tym zakresie odnoszące się do powierzchni działek, opisu ich w księdze wieczystej (w księdze nie wskazano numerów geodezyjnych) jest lakoniczne, co nie pozwala na wyprowadzenie z poczynionych rozważań przekonywujących wniosków. Co do zasady ma rację organ, że to strona ma obowiązek wykazać swój interes prawny do żądania wszczęcia postępowania. Jednakże w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja szczególna. Strona wyczerpała bowiem wszystkie dostępne jej możliwości (łącznie z postępowaniem przed sądem powszechnym) w celu wykazania swej legitymacji, a zebrane w sprawie dowody nadal budzą uzasadnione wątpliwości, czy decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca została wydana wobec osoby będącej stroną, co skarżąca od początku kwestionowała oraz istnieje wątpliwość co do tożsamości działek dla których prowadzone są różne księgi wieczyste. Skarżąca nie ma innych możliwości wykazania swojego interesu. Wobec tego zasadne są zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 kpa z przyczyn wskazanych w skardze. Ponadto organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego co najmniej przedwczesne zastosowanie. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak wyroku z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 200 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.