I SA/Wa 2035/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2016 r. sprawy ze skargi K. Ż. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister) decyzją z dnia [...], wydaną po rozpoznaniu wniosku K. Z.(Skarżąca) i A. K. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] wydaną na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na mocy której stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji z dnia [...], jednak nie uchylił jej z uwagi na upływ terminu 5 lat. Rozstrzygnięcie to wydane zostało w następującym Orzeczeniem z dnia [...] (dalej orzeczenie) Prezydium [...] Rady Narodowej uznało, że nieruchomość ziemska składająca się z parcel nr [...] powstałych w wyniku scalenia wsi [...] w [...] oraz z działu gruntu we wsi [...] o powierzchni [...] ha (łącznie [...] ha) położona w gminie [...] powiatu [...], stanowiąca własność A. i K., małż. K. oraz spadkobierców J. K. podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U: nr 3 poz., 13 ze zm., dalej dekret o reformie rolnej). Decyzją z dnia [...] Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej, odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 lutego 1995 r. (II SA 325/93) oddalił skargę wniesioną przez Skarżącą. W dniu [...] A. K. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją wyjaśniając, że jego matka, C. K. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] bez swojej winy. Postanowieniem z dnia [...] Minister wznowił postępowanie w sprawie. Decyzją z dnia [...] Minister stwierdził, że decyzja z [...] wydana została z naruszeniem prawa jednak nie uchylił jej z uwagi na upływ terminu 5 lat. W uzasadnieniu wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia dotykało sfery praw podmiotowych byłych właścicieli przejętej nieruchomości lub ich następców prawnych. C. K. nabyła po ½ spadku po K. K. i A.K. współwłaścicielach przejętej nieruchomości. Spadek po C. K. zmarłej [...] nabył jej syn, A. K. Minister uznał więc, że w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] przymiot strony przysługiwał również A. K. Jednak w postępowaniu tym nie podjęto prób ustalenia pozostałych następców prawnych byłych właścicieli, a pisma organu kierowane były wyłącznie do Skarżącej, która była również jedyną adresatką decyzji z [...]. Mając powyższe na uwadze Minister uznał, że niezawiniony brak udziału A. K. w postępowaniu dawałby podstawy do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednak stosowanie do art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Organ wyjaśnił, że w aktach sprawy nie zachowało się zwrotne poświadczenie odbioru, które pozwoliłoby jednoznacznie wskazać datę doręczenia decyzji, jednak z prezentaty na egzemplarzu tej decyzji wynika, że wysłana została ona w dniu [...]. Decyzja ta skuteczne została doręczona jej jedynej adresatce, bowiem wniosła ona skargę do NSA. Powyższe okoliczności uzasadniały w ocenie organu zastosowanie art. 151 § 2 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Skarżąca podniosła, że zgodnie z orzecznictwem sądowym, faktu doręczenia decyzji nie można domniemywać, musi on być udokumentowany. W niniejszej sprawie, powołanie się przez organ jedynie na domniemanie doręczenia decyzji a nie na fakt jej doręczenia, oznacza że nie została spełniona przesłanka negatywna z art. 146 § 2 k.p.a. Skarżąca wskazała, że skoro w organ uznał, iż decyzja z [...] naruszała prawo, winien był wydać rozstrzygnięcie uwzględniające słuszny interes strony. Po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej, Minister decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]. Na skutek skargi Skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 września 2014 r. I SA/WA 2951/13 stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] wskazując, że jednym z adresatów tej decyzji była osoba nieżyjąca w dacie jej wydania. Skarżąca w toku postępowania prowadzonego po wydaniu wyroku z dnia 19 września 2014 r. powoływała się na okoliczności świadczące o wadliwości orzeczenia o podpadaniu nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej. Rozpoznając sprawę na skutek wyroku tutejszego sądu, Minister ustalił krąg następców prawnych D. R. a następnie, opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z dnia [...] podtrzymując w pełni wcześniejsze ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną. Organ podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował faktu doręczenia Skarżącej decyzji z dnia [...]. W skardze na powyższą decyzję Skarżąca podniosła zarzut niewłaściwego zastosowania art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz naruszenie art. 52 p.p.s.a. oraz art. 6, 7, 810,i 77 i 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na powyższe. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości (ewentualnie o jej zmianę) jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji oraz decyzji z [...]. W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że decyzja z [...] nie została jej nigdy doręczona. Wyjaśniła, że dowiedziawszy się o jej treści nieformalnie, skierowała sprawę na drogę postępowania sądowego składając skargę i wskazując na niedopełnienie przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej obowiązku wznowienia postępowania. Wyjaśniła, że pismo obejmujące wniosek o wznowienie postępowania doręczone zostało przez NSA organowi pismem z dnia [...]. Skarżąca podkreśliła, że NSA rozpoznał jej skargę pomimo nie wyczerpania drogi administracyjnej zaś decyzja z [...] nie nabrała w ogóle cech decyzji administracyjnej bowiem nie została jej doręczona. Wskazała, że nieuprawnione jest powoływanie się przez Ministra na domniemanie, że zapoznała się z decyzją. W ocenie Skarżącej, decyzja narusza również przywołane przez nią przepisy postępowania administracyjnego bowiem w jej uzasadnieniu Minister ograniczył się jedynie do powołania na upływ 5 letniego terminu oraz na wyrok NSA. Podkreśliła, że dopiero w okresie od [...] do [...] organy przystąpiły do kompletowania dokumentów dotyczących nieruchomości. Podsumowując Skarżąca wskazała, że zarówno decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej jak i orzeczenie NSA zostały wydane bez uwzględnienia obowiązujących przepisów prawa i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Podniosła również, że zasada związania prawomocnym wyrokiem sądu wynikająca z art. 153 p.p.s.a nie ma charakteru bezwzględnego : ocena prawna traci moc w razie zmiany stanu prawnego jak również w razie zmiany istotnych okoliczności faktycznych oraz w razie wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z brzmieniem przywołanego przez organ art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Z powyższego przepisu wynika zatem, że negatywną przesłanką uchylenia decyzji jest upływ określonego czasu, liczonego od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Z argumentacji skargi wynika, że w ocenie Skarżącej rozstrzygnięcie organu jest wadliwe, bowiem wniosek o wznowienie postępowania złożony został już [...], a więc przed upływem terminów wskazanych w przywołanym przepisie. Sąd wyjaśnia, że kwestia daty złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie ma znaczenia dla zastosowania normy wynikającej z art. 146 § 1 k.p.a. Ustawodawca wprowadzając jako negatywną przesłankę wznowienia postępowania upływ terminu nie przewidział żadnych okoliczności, które przerywałyby jego bieg. Jak wskazuje się w orzecznictwie, biegu terminu prekluzyjnego, określonego w art. 146 § 1 k.p.a., nie przerywa wznowienie postępowania, jak również wydanie decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku postępowania. Dopiero rozstrzygnięcie organu II instancji powoduje ostateczne załatwienie sprawy (także we wznowionym postępowaniu). Wobec tego uznać należy, że dla zachowania terminów zakreślonych w art. 146 § 1 k.p.a. konieczne jest wydanie decyzji przez organy obu instancji, jeśli orzeczenie organu pierwszej instancji poddane zostało kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2012 r. II OSK 1521/11). Skarżąca wskazywała, że decyzja nie została jej doręczona oraz zarzucała organowi, że fakt doręczenia jej decyzji ustalił na podstawie domniemania. Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela poglądy wyrażone w przytoczonych przez Skarżącą orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego w których wskazywano, że fakt doręczenia decyzji winien być w odpowiedni sposób udokumentowany i nie można go domniemywać (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2011 r., I OSK 813/10, wyrok NSA z dnia 11 maja 2001 r. IV SA 505/99). Zwrócić jednak należy uwagę, że stan faktyczny niniejszej sprawy jest odmienny niż stan faktyczny, w którym wydany został wyrok z dnia 5 kwietnia 2011 r. Okolicznością niesporną w sprawie jest fakt, że jedyną stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] była Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika T. K. W dniu [...] do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wpłynęło pismo pełnomocnika Skarżącej z żądaniem m.in. uzupełnienia decyzji co do prawa wniesienia skargi do NSA. Organ pismem z dnia [...] wskazał, że na powołaną decyzję przysługuje skarga do NSA, bez względu czy zawarte zostało w niej pouczenie o tymże prawie. Następnie pełnomocnik Skarżącej wniósł skargę do NSA pismem z dnia [...] wskazując w niej m.in. na fakt, że uzupełnienie decyzji co do prawa do wniesienie skargi do sądu następuje postanowieniem a nie pismem. Następnie pismem z dnia [...] T. K. poinformował organ, że złożył skargę do NSA na decyzję z [...], jednak skarga ta nie została przekazana do NSA terminie i w sposób określony w art. 200 k.p.a. Z akt przedstawionych sądowi wynika, że do daty rozpoznania sprawy przez NSA Skarżąca brała aktywny udział w postępowaniu sądowym. Dopiero w piśmie z dnia [...] skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego Skarżąca wskazała, że decyzja z [...] nie została jej doręczona. Pomimo powołania się przez Skarżącą wprost na fakt nie doręczenia jej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 lutego 1995 r. sygn. akt. II SA 325/93 oddalił skargę. Oznacza to, że NSA nie podzielił stanowiska Skarżącej co do niedoręczenia jej decyzji z dnia [...]. W art. 209 k.p.a. przewidziano, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji państwowej. W tym miejscu przywołać należy stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2006 r. zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi element stanu prawnego sprawy, gdyż zawiera wypowiedź w zakresie zgodności skontrolowanego aktu z prawem. Skontrolowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 1995 r. prawidłowości decyzji z dnia [...] (przy podnoszonym wprost w piśmie bezpośrednio poprzedzającym wydanie wyroku zarzucie nie doręczenia decyzji) oznacza, że w ocenie sądu ówcześnie rozpoznającego sprawę decyzja ta nie była dotknięta wadami podnoszonymi przez stronę w czasie trwania postępowania sądowego. Wobec powyższego, rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] organ zobowiązany był do uznania, że decyzja z dnia [...] została Skarżącej doręczona. Przyjęcie, jak wskazuje Skarżąca, że decyzja nie została jej doręczona, oznaczałoby poczynienie ustaleń sprzecznych z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 1992 r. Sąd przypomina w tym miejscu, że zgodnie z art. 99 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. W niniejszej sprawie oznacza to, że również sąd nie może uznać, iż decyzja z dnia [...] nie została Skarżącej doręczona. Przyjmując stanowisko Skarżącej, sąd dokonałby bowiem odmiennej oceny prawnej sprawy zakończonej wyrokiem z dnia 10 lutego 1995 r. Końcowo sąd wskazuje, że twierdzenia Skarżącej dotyczące wadliwości orzeczenia z [...] pozostawały bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Sąd uznaje za niezasadne zarzuty dotyczące postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy. Organy ustaliły, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa w odniesieniu do decyzji z [...], to jest że w postępowaniu zakończonym jej wydaniem nie brał udziału bez swojej winy A. K. Następnie organ w decyzjach z dnia [...] a następnie [...] ustalił, że upłynął termin prekluzyjny wyłączający możliwość uchylenia decyzji, przy czym dokonując powyższego ustalenia organy związane były prawomocnym wyrokiem NSA z dnia 10 lutego 1995 r. Powyższe ustalenia, sąd rozpoznający sprawę, będąc również związany wyrokiem z 10 lutego 1995 r. w pełni podziela. W świetle powyższego za niezasadne uznać należy również zarzuty dotyczące naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organy obu instancji prawidłowo uzasadniły wydane przez siebie rozstrzygnięcie. Z uwagi na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.