I SA/Wa 2037/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędzia WSA Gabriela Nowak Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2010 r. sprawy ze skargi B. Spółka z o.o. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania Zakładów [...] Spółka Akcyjna w W. (którego następcą prawnym jest B. Sp. z o.o w W.) - dalej powoływana jako skarżąca spółka, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] orzekającą [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika W. z dnia [...] października 1979r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o pow. [...] m2, położonej w W. przy ul. [...], zapisanej w [...], stanowiącej współwłasność Z. K. i L. S. I. Stan faktyczny 1. Decyzją z dnia [...] października 1979r. nr [...] Naczelnik W. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa pod rozbudowę Zakładów [...] nieruchomości o powierzchni [...] m2, położonej w W. przy ul. [...], wykazanej na mapie sytuacyjnej wpisanej do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu [...] czerwca 1976r. [...] i w rejestrze pomiarowym terenu pod pozycjami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowiącej współwłasność – wg. ustaleń organu - Z. K. i L. S. Jednocześnie decyzją tą ustalono odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia w kwocie [...] zł. 2. Wnioskiem z dnia 3 grudnia 2004r. M. K. – następca prawny po Z. K. - wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wywłaszczeniowej. 3. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność powołanej decyzji Naczelnika W. z dnia [...] października 1979r. 4. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki - decyzją z dnia [...] lipca 2007r. nr [...] Minister Budownictwa uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister Budownictwa wskazał, że organ wojewódzki nie ustalił prawidłowo wszystkich stron postępowania. Jeżeli poprzednik prawny skarżącej spółki był stroną decyzji wywłaszczeniowej, to podmiot ten powinien być także stroną postępowania nadzorczego. 5. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji, decyzją z dnia [...] lutego 2009r. Wojewoda [...] orzekł o stwierdzeniu nieważności powołanej decyzji wywłaszczeniowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wojewódzki wskazał, że w dacie wywłaszczenia wprawdzie istniał cel określony w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, niemniej wnioskodawca wywłaszczenia niezasadnie odstąpił od prowadzenia rokowań o dobrowolne odstąpienie od nieruchomości, ponieważ ich właścicieli można było ustalić w oparciu o akta i dokumenty własnościowe. Ponadto Wojewoda [...] wskazał, że powołana decyzja Naczelnika W. dwukrotnie narusza prawo - po pierwsze, rozstrzyga o prawach osoby zmarłej tj. L. S., po drugie wywłaszcza na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, której właścicielem Skarb Państwa już był na mocy postanowienia spadkowego z dnia [...] listopada 1977r. (sygn. akt [...]). Organ wojewódzki wskazał także, że orzekający o wywłaszczeniu nie powołał biegłych, a tym samym nie wysłuchał na rozprawie ich opinii, co stanowiło rażące naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. 6. Skarżąca spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] , wskazując w szczególności, że cel wywłaszczenia określony w decyzji wywłaszczeniowej został osiągnięty i wywłaszczona nieruchomość nie może być uznana za zbędna na cel wywłaszczenia. 7. Minister Infrastruktury zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2009 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że powołaną decyzję wywłaszczeniową wydano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1975 roku, nr 6, poz. 1, zwanej dalej "ustawą wywłaszczeniową"), a zatem wedle tej ustawy oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji organ nadzorczy oceniał legalność tego rozstrzygnięcia. Organ stwierdził, że prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego oraz odebrania prawa własności osobie zmarłej jest oczywistym naruszeniem prawa. W tym kontekście należy uznać, że prowadzone przez wnioskodawcę wywłaszczenia postępowanie ofertowe było nieskuteczne, ponieważ do zbycia nieruchomości niezbędna byłaby zgoda obydwojga właścicieli. L. S., jako zmarły, nie mógł być także stroną zasadniczego postępowania wywłaszczeniowego. Błędne uznanie go za stronę postępowania skutkowało tym, że wywłaszczono całą nieruchomość, podczas gdy wywłaszczeniu powinien ulec jedynie udział w prawie własności należący do Z. K. Drugi udział należał bowiem już w dacie wywłaszczenia do Skarbu Państwa – jako spadkobiercy L. S. (na podstawie postanowienia Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] września 1947r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu praw do spadku po L. S. oraz postanowienia Sądu Rejonowego W. z dnia [...] listopada 1977r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po J. S.). Minister stwierdził zatem, że organ wojewódzki słusznie i prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i uznał, że powołana decyzja wywłaszczeniowa dotknięta jest wadą rażącego naruszenia art. 8 Kodeksu cywilnego, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Z kolei podnoszona w odwołaniu kwestia faktycznego wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, nie ma w sprawie niniejszej znaczenia - stanowić może ona bowiem jedynie przyczynę odmowy zwrotu nieruchomości w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku, nr 261, poz. 2603, ze zm). II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skarżąca spółka na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wydanie powołanej decyzji wywłaszczeniowej zostało dokonane z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając powyższy zarzut skarżąca spółka wskazała, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie uznaje się, iż rażące naruszenie prawa to tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności w państwie prawa. Taka sytuacja nie występuje zdaniem skarżącego w odniesieniu do powołanej decyzji wywłaszczeniowej. Prawidłowe prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego miałoby w istocie skutek tożsamy z aktualną sytuacją prawną nieruchomości tzn. doszłoby do wywłaszczenia udziału Z. K. W odniesieniu do wywłaszczenia udziału L. S. (nieżyjącego w dacie wydania decyzji) wywłaszczenie było prawnie irrelewantne. Natomiast decyzja była prawnie skuteczne względem Z. K. 2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje: 1. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi 2. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o tym, że badana w trybie nadzoru decyzja wywłaszczeniowa narusza w sposób rażący art. 8 kc przyznający zdolność prawną tylko i wyłącznie osobom żyjącym. Nie można więc prowadzić postępowania w stosunku do osoby, która już nie żyje i nakładać na nią określonych praw i obowiązków. Natomiast postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone było przez organ wywłaszczeniowy w stosunku do osoby nieżyjącej. Również decyzja kończąca to postępowanie została skierowana do osoby nieżyjącej tj. L. S. ujawnionego w księdze wieczystej jako współwłaściciel wywłaszczanej nieruchomości. Organ postąpił w ten sposób pomimo posiadanej wiedzy, że osoba ta nie żyje. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje jednolity pogląd, że charakter strony postępowania administracyjnego przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Prowadzi to wprost do konkluzji, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydać decyzji administracyjnej. Prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej jest bowiem możliwe tylko i wyłącznie pomiędzy istniejącymi stronami stosunku administracyjnoprawnego (vide wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33, wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1931/06, niepubl.) Jeżeli doszło do wydania decyzji administracyjnej w stosunku do osoby zmarłej, to przyjmuje się, że taka decyzja jest obarczona wadą nieważności (art. 6 § 1 pkt 2, 4 i 5 Kpa), była niewykonalna w dniu jej wydania, a ta niewykonalność miała charakter trwały. Taki akt jako wydany z rażącym naruszeniem prawa, nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Z tego powodu obowiązkiem organów nadzoru było stwierdzenie nieważności powołanej decyzji wywłaszczeniowej, jakakolwiek inna decyzja w tym stanie faktycznym i prawnym byłaby niezgodna z prawem. 3. W przedmiotowej sprawie organy prawidłowo wskazały, że prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego również w odniesieniu do udziału, którego właścicielem był już Skarb Państwa na podstawie dziedziczenia ustawowego miało istotne skutki dla całego postępowania, a mianowicie Z. K. w trakcie rokowań (k. 9 akt wywłaszczeniowych) wyraziła zgodę na zbycie swojego udziału. W ogóle zatem nie było podstaw do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, skoro ten udział w prawie własności nieruchomości mógł być nabyty w drodze cywilnoprawnej. Tym samym doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 powołanej ustawy wywłaszczeniowej. Wywłaszczenie nieruchomości w ówczesnym systemie polskiego prawa nie miało służyć do regulowania stanów prawnych nieruchomości, stanowiło instrument prawny umożliwiający nabycie nieruchomości na cele określone w art. 3 tej ustawy, tylko w sytuacji kiedy właściciel nie wyrażał zgody na dobrowolne zbycie. W przedmiotowej sprawie wywłaszczono nieruchomość pomimo wyrażenia zgody przez Z. K. na dobrowolne odstąpienie nieruchomości. 4. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w skardze, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ skutek jaki wywołała decyzja zgodna z prawem byłby dokładnie taki sam tj. wywłaszczenie udziału Z. K. W sytuacji, kiedy organ działałby zgodnie z prawem w ogóle nie powinno dojść do wywłaszczenia. Zastosowanie wobec obywatela tak radykalnego instrumentu jak wywłaszczenie w sytuacji kiedy nie było do tego podstaw wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa z punktu widzenia skutków, które są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. W związku z tym stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wywłaszczeniowej w pełni odpowiada prawu, a skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Mając na uwadze powyższe Sąd uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 ppsa.