I SA/Wa 2039/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Dorota Gaj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2011 r. sprawy ze skargi W. K., A. S., M. W., E. K., N. M., K. N., A. B., A. K. i A. F. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć dla nauczycieli specjalistów zatrudnionych w szkołach i przedszkolach 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Rada Miasta L. w dniu [...] maja 2009 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć logopedów, reedukatorów, terapeutów, rehabilitantów, pedagogów, psychologów i doradców zawodowych prowadzących zajęcia związane z wyborem kierunku kształcenia i zawodu w celu wspomagania uczniów w podejmowaniu decyzji edukacyjnych i zawodowych zatrudnionych w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez Gminę L. Zgodnie z § 1 przedmiotowej uchwały od dnia [...] 2009 r. obowiązkowy tygodniowy wymiar godzin zajęć dla nauczycieli specjalistów zatrudnionych w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez Gminę L. wynosi: 1) dla logopedów, reedukatorów, terapeutów, rehabilitantów – [...] godziny; 2) dla pedagogów i psychologów – [...] godziny; 3) dla doradców zawodowych prowadzących zajęcia związane z wyborem kierunku kształcenia i zawodu w celu wspomagania uczniów w podejmowaniu decyzji edukacyjnych i zawodowych – [...] godzin. Jednocześnie w przedmiotowej uchwale wskazano, że dla określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć dla nauczycieli specjalistów wymienionych powyżej przez godzinę rozumie się [...] minut. Jednocześnie we wskazanej uchwale podano, iż traci moc uchwała Rady Miejskiej w L. z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...] w sprawie tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć pracy pedagogów, psychologów, reedukatorów, logopedów i terapeutów zatrudnionych w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez Gminę L., zmieniona uchwałą Rady Miasta L. z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] oraz uchwała z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w sprawie tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć logopedów, reedukatorów, terapeutów, rehabilitantów, pedagogów, psychologów i doradców zawodowych prowadzących zajęcia związane z wyborem kierunku kształcenia i zawodu w celu wspomagania uczniów w podejmowaniu decyzji edukacyjnych i zawodowych zatrudnionych w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez Gminę L. Na uchwałę Rady Miasta L. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły B. Z., A. M., B. S., M. K., V. K., A. S., M. B., M. W., E. K., N. M., K. N., A. B., Z. W., A. K. i A. F., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu podtrzymał w całości zarzuty zawarte w złożonych odwołaniach. W uzasadnieniu skargi wskazały, że na skutek zaskarżonej uchwały doszło do faktycznego pogorszenia się ich sytuacji poprzez niczym nieuzasadnione zwiększenie tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć, bez uwzględnienia faktycznego charakteru ich pracy wiążącej się ze znacznym obciążeniem psychicznym i fizycznym. Zaskarżonemu aktowi zarzuciły błędy formalne polegające na braku jego merytorycznego uzasadnienia, co nie pozwala na ustalenie ratio legis powołanego aktu, potrzeby jego uchwalenia, jak i zweryfikowania merytorycznie poprzez organy nadzoru oraz sąd administracyjny. Ponadto wskazały na naruszenie art. 2 w zw. z art. 8 pkt 2 Konstytucji RP poprzez: naruszenie zasady przyzwoitej legislacji polegające na zmianie uchwały Rady Miasta dotyczącej wymiaru czasu pracy skarżących bez wskazania rzeczywistych realnych potrzeb wydania przedmiotowej uchwały oraz naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej polegające na rygorystycznym interpretowaniu i stosowaniu przepisów art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela poprzez uznanie, że "w zaistniałym stanie faktycznym legionowskich placówek oświatowych i zapotrzebowania na fachowe usługi skarżących konieczne jest zwiększenie tygodniowego wymiaru zajęć". Doprowadziło to do zróżnicowania sytuacji skarżących w porównaniu z innymi osobami świadczącymi tożsame usługi w placówkach oświatowych w L. Ponadto skarżące wskazały, iż ich praca jako nauczycieli specjalistów wykracza poza standardowe ramy normalnych obowiązków nauczycielskich. Charakterystyczne dla ich pracy jest to, iż poświęcają się głównie dzieciom, które od rówieśników różnią się pod kątem sprawności intelektualnej, psychicznej, mają problemy adaptacyjne lub wręcz przejawiają postawy kontrspołeczne. Tak więc ich praca jest wyzwaniem, gdyż nie tylko przekazują wiedzę, ale również ułatwiają, a nawet powodują powrót dziecka do normalności. Odzwierciedleniem charakteru ich pracy był tygodniowy zakres czasu wykonywanej przez nich pracy nie przekraczający [...] godzin. Zaskarżona uchwała zmieniła ten stan rzeczy. W istocie Gmina L. ma legitymację ustawową do ustalenia tygodniowego czasu pracy nauczycieli specjalistów zatrudnionych w powadzonych placówkach oświatowych, jednak uprawnienie to nie daje podstawy do zmiany wyboru wymiaru czasu pracy w całkowitym oderwaniu od realiów tej pracy i rzeczywistych obowiązków i możliwości nauczycieli - co miało miejsce w przypadku zaskarżonej uchwały i nie znajduje uzasadnienia w realiach pracy. Dodatkowo wskazały, że zaskarżona uchwała godzi w sprawiedliwość społeczną, gdyż powoduje nieuzasadnione rozróżnienie pomiędzy nauczycielami specjalistami placówek gminnych, a nauczycielami innych placówek - miejsce zatrudnienia stanie się kryterium wymiaru pracy. W tej sytuacji skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując na prawidłowość zaskarżonej uchwały. Podniósł, iż poprzedzająca zaskarżoną uchwałę uchwała z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] dotycząca tej samej sprawy ustalała dla wszystkich wyżej wymienionych nauczycieli specjalistów [...] godzinny tygodniowy wymiar czasu pracy. Ponadto organ wskazał, że stosownie do art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela organ prowadzący szkołę lub placówkę - w tym przypadku Rada Gminy L. - określa tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć pedagogów, psychologów, logopedów, doradców zawodowych i bibliotekarzy bibliotek pedagogicznych. Przy czym wskazany przepis nie określa, jaki ma być maksymalny tygodniowy obowiązkowy wymiar zajęć wymienionych nauczycieli. Z tego względu należy uznać, iż rada gminy może wymiar ten ustalić według własnego uznania, pod warunkiem, że nie zostanie przekroczony wymiar czasu pracy nauczyciela określony w art. 42 ust. 1, tj. 40 godzin tygodniowo. Z treści art. 42 ust. 7 pkt 3 wynika, że organ prowadzący szkołę określa tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć pedagogów, psychologów, logopedów, doradców zawodowych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 11 ustawy o systemie oświaty. Aktualnie obowiązuje w tej materii rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 stycznia 2003 r. w sprawie zasad udzielania i organizacji pomocy psychologiczno-pedagogicznej w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach (Dz. U. Nr 11, poz. 114). Zaskarżona uchwała dotyczy nauczycieli, o których mowa w powyższym rozporządzeniu. Tak więc od tej strony nie można jej uznać za sprzeczną z prawem. Ponadto organ wskazał na niezasadność zarzutów skarżących. Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2039/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargi B. Z., A. M., B. S., M. K., M. B. i Z. W. Na rozprawie w dniu 25 lutego 2011 r. skarżąca V. K. wyjaśniła, że jest zatrudniona w [...] jako nauczyciel na stanowisku pedagoga szkolnego. Także skarżąca N. M. wyjaśniła, że jest zatrudniona w [...] jako nauczyciel na stanowisku pedagoga szkolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 powołanej ustawy obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uchwała taka jest zatem zaskarżalna do sądu administracyjnego (uchwała NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, publ. ONSAiWSA 2008/6/90). Skarżące przed wniesieniem skargi wezwały organ do usunięcia naruszenia prawa, tym samym wyczerpały tryb wynikający z przepisu art. 52 § 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ udzielił odpowiedzi na to wezwanie w uchwale z dnia [...] września 2009 r., która została doręczona skarżącym w dniu 9 października 2009 r. (wyjaśnienia organu k-23 akt sądowych). Skarga została wniesiona osobiście przez skarżące w dniu 6 listopada 2009 r. (wyjaśnienia organu k-23 akt sądowych), a więc z zachowaniem trzydziestodniowego terminu określonego w art. 53 § 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchwała rady gminy jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Przesłanki zgodności z prawem uchwały rady gminy są określone w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Podkreślić należy, że zaskarżona uchwała dotycząca określenia przez Radę Miasta L. obowiązkowego tygodniowego wymiaru godzin zajęć logopedów, reedukatorów, terapeutów, rehabilitantów, pedagogów, psychologów i doradców zawodowych prowadzących zajęcia związane z wyborem kierunku kształcenia i zawodu w celu wspomagania uczniów w podejmowaniu decyzji edukacyjnych i zawodowych zatrudnionych w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez Gminę L. wydana na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela jest aktem prawa miejscowego, zawiera bowiem normy powszechnie obowiązujące na terenie Miasta L. Istotny dla zaliczenia rozpatrywanej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego jest przedmiot jej regulacji, który dotyczy sferę uprawnień pracowników pedagogicznych zatrudnionych w przedszkolach i szkołach prowadzonych przez Gminę L. Zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana w wykonaniu upoważnień ustawowych zawartych w art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r., Nr 118, poz. 1112, ze zm.). Dla rozstrzygnięcia prawidłowości uchwalenia zaskarżonej uchwały istotna jest wykładnia powołanych przepisów, określających kompetencje prawodawcze Rady Miasta stanowiących upoważnienie do wydania zaskarżonej uchwały, a także przepisów ustawowych regulujących materię normowanej uchwały. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że wymiar pensum nauczycieli zatrudnionych w szkołach określonych typów został unormowany przez ustawodawcę w art. 42 ust. 3 ustawy karta Nauczyciela. Natomiast tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli niewymienionych w tym przepisie, nauczycieli zatrudnionych w publicznych szkołach i szkolnych punktach konsultacyjnych przy przedstawicielstwach dyplomatycznych, urzędach konsularnych i przedstawicielstwach wojskowych RP, nauczycieli prowadzących kształcenie w formie zaocznej, nauczycieli kolegiów pracowników służb społecznych, nauczycieli kształcenia na odległość, nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin, pedagogów, psychologów, logopedów, doradców zawodowych prowadzących zajęcia związane z wyborem kierunku kształcenia i zawodu w celu wspomagania uczniów w podejmowaniu decyzji edukacyjnych i zawodowych, bibliotekarzy bibliotek pedagogicznych oraz zasady zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w formie zaocznej i w kształceniu na odległość określa, zgodnie z art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela, organ prowadzący szkołę lub placówkę (odpowiednio rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa). Podkreślić należy, że zapotrzebowanie na tego typu zajęcia w przedszkolach, szkołach i placówkach jest zróżnicowane w zależności od uwarunkowań lokalnych i środowiskowych. Powierzanie prowadzenia tych zajęć pedagogom, psychologom, doradcom zawodowym lub logopedom odbywa się w związku z tym w dużym stopniu z uwzględnieniem obszaru kompetencji i kwalifikacji zawodowych, jakie posiadają nauczyciele zajęć edukacyjnych zatrudnieni w tych szkołach i placówkach, a także rodzaju indywidualnych potrzeb dzieci i młodzieży ściśle związanych z konkretnym środowiskiem i konkretną placówką. Dlatego też ustawodawca celowo przekazał kompetencje do określenia liczby etatów pedagogów, psychologów, doradców metodycznych i logopedów, a także ich wymiaru zajęć obowiązkowych, prowadzonych bezpośrednio z uczniami i wychowankami, organowi prowadzącemu szkołę. Przekazanie kompetencji w powyższym zakresie nastąpiło z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668, ze zm.). Do dnia wejścia w życie wskazanej ustawy tygodniowy obowiązkowy wymiar zajęć niektórych grup nauczycieli określał Minister Edukacji Narodowej oraz inni właściwi ministrowie. Wymiar pensum regulowało rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 czerwca 1997 r. w sprawie tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć niektórych nauczycieli oraz zasad zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w kształceniu zaocznym i w systemie kształcenia na odległość (Dz. U. Nr 67, poz. 425). Szczegółowe przepisy dotyczące nauczycieli zatrudnionych w tzw. szkołach resortowych zawierały rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 9 czerwca 1997 r. w sprawie obowiązkowego wymiaru godzin zajęć niektórych nauczycieli szkół artystycznych oraz zasad zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w kształceniu zaocznym (Dz. U. Nr 73, poz. 459) oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 stycznia 1998 r. w sprawie tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć niektórych nauczycieli szkół rolniczych i gospodarki żywnościowej, w tym również nauczycieli szkół zaocznych, oraz zasad zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w kształceniu zaocznym i w systemie kształcenia na odległość (Dz. U. Nr 13, poz. 60). Nowela z dnia 21 listopada 2008 r. zniosła wymóg uzyskiwania opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny przy ustalaniu wymiaru pensum przez organ prowadzący szkołę. Dodać należy, że zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela ilekroć w ustawie tej jest mowa o nauczycielach bez bliższego określenia rozumie się przez to nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i placówkach wymienionych w art. 1 ust. 1 i 1a tej ustawy. Zakres podmiotowy tej ustawy obejmuje zatem również: pedagoga, psychologa, logopedę oraz doradcę zawodowego, z tym, że na gruncie ustawy Karta Nauczyciela osoby te mogą lecz nie muszą być zatrudnieni jako nauczyciele. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy wskazać, że zaskarżona uchwała rażąco narusza art. 42 ust. 3 oraz 42 ust. 7 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela, gdyż Rada Gminy L., jak wynika z treści zaskarżonej uchwały, określiła nią obowiązkowy tygodniowy wymiar godzin zajęć dla "nauczycieli specjalistów, zatrudnionych w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez Gminę L.", a zatem objęła tą regulacją, wbrew jasnej i wyraźnej treści art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela, nauczycieli zatrudnionych na stanowisku pedagogów, nauczycieli zatrudnionych na stanowisku psychologów czy też nauczycieli zatrudnionych na stanowisku logopedów. Czyniąc w ten sposób Rada Miasta L. samodzielnie ustaliła odmiennie od ustawowej regulacji wynikającej z art. 42 ust. 3 kwestię tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez Gminę L. W ten sposób Rada Miasta L. bez podstawy prawnej zawyżyła obowiązkowy tygodniowy wymiar godzin dla nauczycieli specjalistów zatrudnionych jako nauczyciele pedagodzy, psycholodzy, logopedzi i doradcy zawodowi prowadzący zajęcia związane z wyborem kierunku kształcenia i zawodu, w celu wspomagania uczniów w podejmowaniu decyzji edukacyjnych i zawodowych. Nie zmienia tego fakt, że co prawda Rada Gminy L. w tytule uchwały wskazała, że dotyczy ona tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć logopedów, reedukatorów, terapeutów, rehabilitantów, pedagogów, psychologów i doradców zawodowych prowadzących zajęcia związane z wyborem kierunku kształcenia i zawodu w celu wspomagania uczniów w podejmowaniu decyzji edukacyjnych i zawodowych zatrudnionych w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez Gminę L., skoro z treści tego aktu wynika, że dotyczy ona nauczycieli, a więc osób, do czasu pracy których odnosi się ściśle regulacja ustawowa (art. 42 ust. 3). W ocenie Sądu organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie możne on też w normatywnym akcie wykonawczym modyfikować obowiązującej regulacji ustawowej. Jeśli to czyni (tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie) rażąco narusza powołane powyżej przepisy prawa. Ponadto kolejną kwestią, na którą Rada Miasta L. nie zwróciła uwagi wydając zaskarżoną uchwałę, jest wskazanie w jej treści, że dotyczy ona nauczycieli - logopedów, reedukatorów, terapeutów, rehabilitantów, pedagogów, psychologów i doradców zawodowych prowadzących zajęcia związane z wyborem kierunku kształcenia i zawodu w celu wspomagania uczniów w podejmowaniu decyzji edukacyjnych i zawodowych zatrudnionych w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez Gminę L. Tymczasem w treści art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawodawca wskazał, że przedmiotowa regulacja może dotyczyć jedynie pedagogów, logopedów oraz doradców zawodowych. Tym samym organ powołując się na w/w przepis jako podstawę prawną do ustalenia obowiązkowego tygodniowego wymiaru zajęć w stosunku do reedukatorów, terapeutów i rehabilitantów wyszedł poza upoważnienie ustawowe. Czyniąc w ten sposób Rada Miasta L. rażąco naruszyła art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela. Niewątpliwie każda uchwała Rady powinna być podjęta w takim brzmieniu, aby mogła być stosowana nie naruszając obowiązujących przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała rażąco narusza zarówno art. 42 ust. 3 jak i art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela, na podstawie którego została podjęta przez organ gminy. W tej sytuacji zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z treścią art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, pomimo że od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały minął już rok, to fakt ten nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu jej nieważności, ponieważ jest ona aktem prawa miejscowego. Zgodnie zatem z aktualną na dzień orzekania treścią art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminy, wynikające z tego przepisu ograniczenie nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.