I SA/Wa 2039/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi W. S. i T. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. M., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. I SA/Wa 2039/12 UZASADNIENIE Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania spadkobierców A. i N. małż. S. tj. W. B., T. S., K. S., M. S., D. S., T. S., A. S. oraz W. S. występującej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik rodzeństwa od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy . W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny i prawny: Po rozpatrzeniu wniosków spadkobierców A. i N. małż. [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] sierpnia 1961 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa, bez odszkodowania, gruntów rolnych o pow. [...]ha, oznaczonych działkami nr: [...],[...],[...],[...],[...] i [...], zapisanych pod numerem gospodarstwa [...], stanowiących część majątku [...], gromada [...], stanowiących własność A. S., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr: [...], odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 1961 r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda [...] wskazał, że w 1950 r. A. S. wraz z rodziną opuścił nadane mu nieruchomości i wyjechał z miejscowości [...] pow. [...] i zamieszkał na pobyt stały w miejscowości [...] pow. [...]. Porzuconą przez właściciela nieruchomość w latach 1950-1958 użytkowali bezumownie okoliczni rolnicy, a w następnych latach do czasu przejęcia na własność Państwa również bezumownie P. M. i B. P., mieszkańcy wsi [...]. Decyzji z dnia [...] sierpnia 1961 r. w przedmiocie przejęcia przesłanej na adres zamieszkania w [...], powiat [...], A. S. nigdy nie kwestionował. Od powyższej decyzji W. S. oraz pozostali spadkobiercy A. i N. małż. S., wnieśli odwołania do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zarzucając, że organ nie uwzględnił załączonych do wniosku oświadczeń świadków, stwierdzających, że A. S. posiadał we wsi [...] i [...] grunty rolne, które użytkował w latach 1945-1960. Ponadto do odwołania strona dołączyła kolejne oświadczenie, tym razem złożone przez T. S. z domu M., która zeznała, że jej rodzice dzierżawili część gruntów od A. S., przez co najmniej 10 lat oraz w latach 1949-1952 mieszkali w zabudowaniach, które następnie uległy spaleniu podczas pożaru. Rozpatrując niniejszą sprawę organ podniósł, że przejęcie omawianej nieruchomości rolnej o pow. [...]ha oznaczonej działkami nr: [...],[...],[...],[...],[...] i [...], stanowiącej własność A. S., nastąpiło na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 74 ze zm.) Zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy, gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostało za niezbędne. Z materiału dowodowego, a w szczególności z uzasadnienia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] sierpnia 1961 r. wynika, że grunty o pow. [...] ha, które nabył A. S. z rozparcelowanego majątku ziemskiego, [...], począwszy od 1950 r. zostały opuszczone przez właściciela i od tego czasu nie były przez niego uprawniane. Faktycznie grunty te bezumownie i niezobowiązująco użytkowali okoliczni rolnicy. Z uwagi na powyższe ustalenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. postanowiło nieruchomość tę przejąć na własność Państwa w oparciu o przepisy dotyczące opuszczonych gospodarstw rolnych. Faktu przejęcia gospodarstwa na własność Państwa właściciele za swojego życia nie kwestionowali. Dopiero wnioskiem z dnia 17 marca 2009 r. doprecyzowanym następnie pismem z dnia 30 marca 2011 r. do Wojewody [...] zwróciła się w imieniu własnym i pozostałych spadkobierców A. S. i N. S., W. S. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] sierpnia 1961 r. Warunkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest wykazanie, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] sierpnia 1961 r. nr [...] została wydana trybie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 15 lipca 1961 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 161). W myśl tych przepisów gospodarstwa rolne (nieruchomości rolne) opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń. Ustawodawca w powołanych przepisach nie uzależniał przejęcia gospodarstwa rolnego od okresu czasu w którym gospodarstwo zostało opuszczone. Jeżeli więc spełnione zostały przesłanki wskazujące na opuszczenie gospodarstwa (nieruchomości rolnej), zaistniały zatem podstawy do jego przejęcia na rzecz Państwa. Mając powyższe na uwadze, a także fakt, że wnioskodawcy w toku postępowania administracyjnego nie przedstawili dowodów, które w sposób oczywisty wskazywałby, iż nie doszło do spełnienia wskazanych warunków pozwalających na przejęcie nieruchomości, organ uznał, iż brak jest podstaw do uznania, że nieruchomość rolna położona na terenie byłej gminy [...] przejęta została na rzecz Państwa z rażącym naruszeniem prawa. Nie mogą bowiem zdaniem organu stanowić dowodu w sprawie zwykłe oświadczenia, napisane przez skarżącą W. S., tak jak ma to miejsce w przypadku oświadczeń W. W. i S. B., które są niemal identyczne w treści, o wysokim stopniu uogólnienia i nie odnoszą się zupełnie do stanu faktycznego istniejącego w czasie przejmowania nieruchomości na własność Państwa w 1961 r. Zawierają natomiast ogólne stwierdzenia, sprowadzające się do tego, że A. S. posiadał grunty w K., a w wyniku pożaru, który miał miejsce w roku 1951 albo w 1952 zabudowania uległy całkowitemu spaleniu. Nie zasługuje także zdaniem organu na uwzględnienie oświadczenie T. S. z domu M., która w swoim oświadczeniu napisała, że w latach 1949-1952 rodzice jej wynajmowali mieszkanie w domu A. S. w K., które w tym czasie uległo spaleniu, a ponadto, że jej rodzice dzierżawili część gruntów przez 10 lat, nie podając w których latach dzierżawa miała miejsce i których działek dotyczyła. Dodatkowo należy wskazać, że z wyjątkiem W. W., nie jest znany wiek pozostałych świadków. Zgodnie z orzecznictwem, moc dowodowa takich dokumentów pozwala jedynie na stwierdzenie, że osoby, które je podpisały, tak twierdzą. Ponadto takie ogólnikowe oświadczenia złożone ponad pięćdziesiąt lat po przejęciu nieruchomości nie mogą skutecznie podważyć ustaleń dokonanych w sprawie przez właściwe organy przed przejęciem nieruchomości i nie mogą służyć jako wiarygodne źródło dla podważenia sporządzonej ówczesnie dokumentacji sprawy. W sytuacji, gdy inne dokumenty wskazują na coś odmiennego, danie wiary tym oświadczeniom byłoby zdaniem organu naruszeniem art. 80 KPA, nakazującemu organowi podejmowanie oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Organ dokonując oceny wyników postępowania dowodowego jest obowiązany mieć na względzie wiarygodność każdego z dowodów, jak też jego moc dowodową. Materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania niezbicie zdaniem organu wskazuje, że należąca do A. S. nieruchomość rolna położona we wsi R. była nieruchomością opuszczoną w rozumieniu przepisów omawianej ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. W sprawie niekwestionowany jest bowiem fakt, iż na nieruchomości nikt nie zamieszkiwał, a przy tym nieruchomość ta nie była uprawiana ani poddawana właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Zatem podlegała przejęciu na własność Państwa. W postępowaniu nadzorczym, aby można było uznać, że decyzja rażąco narusza prawo, wykazane musi być w sposób nie budzący wątpliwości, że w danej sprawie w toku postępowania zwykłego doszło do ewidentnego uchybienia przepisom prawa, a naruszenie to ma istotną wagę, że winno być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Zasada stabilności decyzji ostatecznych wymaga bowiem do stwierdzenia ich nieważności wykazania, że zostały one dotknięte wadami wyczerpująco wymienionymi w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwaliła się zasada, iż naruszenia prawa mają rażący charakter, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowiła zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła W. S. podnosząc między innymi w uzasadnieniu, że w decyzji z dnia [...] sierpnia 1961 r. nie ma informacji co do powodów opuszczenia mieszkania przez jej rodzinę co dowodzi, że organ posiadał wiedzę, że po przesiedleniu jej rodziców na teren Polski i skierowano ich do [...] a następnie zakwaterowano w czworakach – Majątku [...] w jednej izbie z 5 - tką małych dzieci, od 10 do 1-go m-ca, (siostra urodzona w 1945 r.) i nikt nie brał pod uwagę, że życie w takich warunkach zagrażało zdrowiu i życiu dzieci i z tych względów rodzice musieli szukać schronienia w rodzinie. Pomimo to ojciec jej rozpoczął na tych gruntach budowę domu budując go własnoręcznie przez kilka lat, a kiedy był prawie na ukończeniu udostępnił mieszkanie sąsiadowi na zimę, który to spalił dom. Zdaniem skarżącej organ z urzędu powinien zasięgnąć informacji o tym, co działo się z rodziną i dlaczego musieli zamieszkać w innej miejscowości. Skarżąca uważa, że jej i rodzeństwu należy się odszkodowanie za bezprawne jej zdaniem przejęcie gruntów stanowiących własność jej rodziców. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustrojów sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym Sąd rozstrzyga sprawę nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Na wstępnie wskazać należy, że postępowanie toczące się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Zadaniem organu prowadzącego takie postępowanie jest zbadane, czy kontrolowana decyzja obciążona jest wadami, o których mowa w art. 156 § 1 KPA. Należy mieć jednak przy tym na uwadze, że decyzje, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Potwierdzeniem dla takiego sformułowania jest treść przepisu art. 16 KPA ustanawiającego zasadę trwałości decyzji. Przy tym stwierdzenie nieważności decyzji powoduje ten skutek, że decyzja taka traci swą moc obowiązującą od dnia jej wydania. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. Na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym poszerzono możliwości przejmowania na własność Państwa gospodarstw opuszczonych. Ostatnia wersja art. 2 tej ustawy (w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 13 lipca 1961 r.) dopuszczała przejęcie każdego opuszczonego gospodarstwa, a nie - jak pierwotnie - tylko nabytych z reformy rolnej lub osadnictwa. Jednocześnie upoważniono Radę Ministrów do określenia, jakie gospodarstwa uważa się za opuszczone. W § 1 ust. 1 cytowanego rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r. za gospodarstwa opuszczone uznano takie, na których nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a poza tym nie jest ono w całości lub większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkownika lub dzierżawcę. Przy tym regulacja ta obowiązywała do 1 lipca 1982 r. nie narzucając organowi jakiegokolwiek terminu do wydania decyzji. Decyzja nie była bowiem wydawana według stanu na dzień opuszczenia gospodarstwa, ale miała charakter konstytutywny. Treść powoływanych przepisów wskazuje, że warunkiem przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa było łącznie spełnienie dwóch przesłanek: opuszczenie gospodarstwa przez właściciela (w tym małżonka, rodziców i dzieci) oraz zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w większej części. Powyższa regulacja nie określa długości okresu w jakim występowało zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w znacznej części, które dawałoby podstawę do przejęcia gospodarstwa na własność Państwa. Zdaniem Sądu zasadnie organ uznał iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że rodzice skarżącej nie zamieszkiwali w przedmiotowym gospodarstwie już od 1950 r. nie mieszkali też tam członkowie rodziny właściciela. Gospodarstwo to użytkowali tylko bezumownie okoliczni rolnicy w latach 1950-1958 r., a w następnych latach aż do przejęcia tego gospodarstwa przez państwo P. M. i B. P. również bezumownie, żeby potraktować gospodarstwo nie jako opuszczone, tylko użytkowane przez innych za zgodą właściciela, konieczne było zawarcie przez właściciela gospodarstwa z tymi użytkownikami umowy cywilnoprawnej (użytkowania lub dzierżawy), których w materiale dowodowym przedmiotowej sprawy nie ma. Zdaniem Sądu organy nadzoru w sposób szczegółowy przeanalizowały stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydania decyzji będących przedmiotem postępowania nieważnościowego. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie dokonana przez organ w zaskarżonej decyzji ocena braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] sierpnia 1961 r. jest prawidłowa. Sąd nie dopatrzył się aby przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy organy administracji naruszyły w jakikolwiek sposób obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Sąd rozumie bardzo trudną sytuację życiową w jakiej znalazła się rodzina skarżącej w tamtych latach, jednak nie może ona mieć wpływu na ocenę decyzji wydanych przez organ w trybie nadzwyczajnym ocenianym w tym postępowaniu przez Sąd. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.