I SA/Wa 204/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędzia WSA Bogdan Wolski Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2009 r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. nr [...], w części dotyczącej przekazania Gminie O. własności nieruchomości położonej w O., oznaczonej nr ewidencyjnym [...], o pow. [...] m2, objętej księgą wieczystą nr KW [...] wraz ze znajdującymi się na niej zabudowaniami, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 10. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2008 r. została wydana w następującym stanie sprawy. Wskazana na wstępie nieruchomość pochodzi z nieruchomości gruntowej objętej Iwh [...] dawnej księgi gruntowej gminy katastralnej O.. Stanowiła ona obok szeregu innych parcel (położonych w gminach katastralnych O. i B.) własność A. R., którego następcami prawnymi są obecnie: M. vel M. von R., E. R., W. S. i M. M. vel M. M. (post. Sądu Powiatowego w G. z [...] grudnia 1970 r. sygn. [...]). Decyzją Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] listopada 1946 r. nr [...], stwierdzono że stanowiące dotychczas własność A. R. nieruchomości ziemskie objęte Iwh [...], [...] i [...] księgi gruntowej gminy katastralnej O. o łącznej powierzchni [...] ha oraz nieruchomości objęte Iwh [...] księgi gruntowej gminy katastralnej B. o łącznej pow. [...] ha nie podpadają pod postanowienia art. 2 ust. 1 pkt e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz. 13). Natomiast zarządzeniem Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1949 r. nr [...] (którego brak w aktach sprawy) stwierdzono, że nieruchomość objęta Iwh [...] gminy katastralnej B. podlega przejęciu do Państwowego Funduszu Ziemi na podstawie przepisów dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. - o przejęciu niektórych majątków ziemskich nieruchomości na cele reformy rolnej i osadnictwa (Dz. U. Nr 57, poz. 321). Orzeczeniem z dnia [...] lipca 1949 r. nr [...] (którego również brak w aktach sprawy) Minister Rolnictwa i Reform Rolnych orzekł w punkcie pierwszym o uchyleniu z urzędu swojego zarządzenia z dnia [...] stycznia 1949 r. oraz orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] listopada 1946 r., zaś w punkcie drugim uznał, że nieruchomość ziemska o obszarze [...] ha z Iwh [...] gm. kat. B. przeszła na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt e dekretu z dnia 6 września 1944 r. Na podstawie postanowienia Państwowego Biura Notarialnego w O. z dnia [...] października 1991 r. założono księgę wieczystą nr KW [...], gdzie w dziale II jako właściciela działki nr [...] (objętej uprzednio Iwh [...] gm. kat. O.) oraz sąsiadującej z nią działki nr [...] wpisano Skarb Państwa. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1994 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), w następstwie rozpoznania wniosku Zarządu Gminy O., orzekł o przekazaniu na własność Gminy O. nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] wraz ze znajdującymi się na niej budynkami. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że nieruchomość ta stanowi własność Skarbu Państwa (majątek parcelacyjny). Według operatu ewidencji gruntów nieruchomość należała do Państwowego Ośrodka [...] w O. i jako taka nie podlegała komunalizacji z mocy prawa. Na nieruchomości tej L. (który nie uzyskał prawa użytkowania ustanowionego w formie prawem przewidzianej i władał gruntem jako posiadacz) przy udziale mieszkańców Gminy wybudował obiekty sportowe oraz budynek administracyjno - gospodarczy. W związku z powyższym podlega ona komunalizacji w trybie określonym wart. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jako związana z realizacją zadań własnych gminy, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, gdyż służy zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy w zakresie urządzeń sportowych. Decyzja ta z dniem 18 lutego 1994 r. stała się ostateczna. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność punktu pierwszego orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] lipca 1949 r. oraz nieważność punktu drugiego tego orzeczenia w części dotyczącej nieruchomości ziemskiej B. o obszarze [...] ha wykazanej w Iwh [...] gm.kat. B. Wnioskiem z dnia 31 lipca 2007 r. E. R., powołując się na powyższą decyzję wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] w części dotyczącej parceli nr [...] podnosząc, że wobec wyeliminowania ze skutkiem ex tunc orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] lipca 1949 r., na podstawie którego doszło przejęcia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa, jej komunalizacja odbyła się z rażącym naruszeniem prawa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1994 r. w części dotyczącej działki nr [...]. Wskazując na treść art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. organ wywodził, iż komunalizacja oparta na tym przepisie jest podejmowana na wniosek gminy, na której spoczywa obowiązek wykazania, że zgłoszone do komunalizacji mienie jest mieniem ogólnonarodowym leżącym na jej terenie i jest związane z realizacją należących do gminy zadań. W ocenie organu w niniejszej sprawie spełnione zostały wyłącznie dwa z trzech obligatoryjnych warunków wskazanych w powyższym przepisie. Mianowicie gmina złożyła wniosek o komunalizację oraz udokumentowała, że mienie nim objęte służy realizacji zadań gminnych. Nie spełniono natomiast ostatniego warunku, gdyż na skutek decyzji nadzorczej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2004 r., mienie co do którego wystąpiono z wnioskiem nie stanowiło w dniu 27 maja 1990 r. własności Skarbu Państwa. Organ podkreślił, iż stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] lipca 1949 r. wywołuje skutek od dnia wydania aktu który podlega unieważnieniu. Następuje wówczas, tzw. restitutio in integrum, tj. przywrócenie stanu poprzednio obowiązującego. W niniejszej sprawie oznacza to, że prawo własności spornej nieruchomości zachowali jej dotychczasowi właściciele (względnie ich następcy) i nie było podstaw prawnych przeprowadzenia komunalizacji. W związku z powyższym decyzja Wojewody [...] w części dotyczącej działki nr [...] obarczona jest kwalifikowaną wadą niezgodności z prawem, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności w odpowiedniej części na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do nakładów finansowych jakie Gmina poniosła w związku z realizacją powstałych na nieruchomości inwestycji organ wyjaśnił, iż rodzą one jedynie możliwość dochodzenia roszczeń na drodze postępowania przed sądami powszechnymi. Nie wykluczają natomiast możliwości stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Pismem z dnia 18 sierpnia 2008 r. Wójt Gminy O. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając decyzji Ministra, naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewskazanie dokładnie czy decyzja Wojewody [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa czy też bez podstawy prawnej. Wywodził on także, iż wydając decyzję komunalizacyjną Wojewoda [...] działał w oparciu o stan prawny istniejący w dacie jej wydania i z uwzględnieniem stanu faktycznego jaki w tej konkretnej dacie istniał. Nie można zatem mówić o jakimkolwiek naruszeniu przez Wojewodę prawa, a w szczególności w naruszeniu prawa w stopniu rażącym. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Spraw Wewnętrznych Administracji decyzją z dnia [...] rudnia 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję podnosząc, że wydana ona została w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przeprowadzone postępowanie wykazało zaś, ponad wszelką wątpliwość, że decyzja Wojewody [...], w części dotyczącej przekazania gminie własności działki nr [...] zapadła z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej. Minister zgodził się z odwołującym, iż wprawdzie w dacie wydania decyzji Wojewody w obrocie prawnym istniało orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1949 r. stanowiące podstawę uznania, że sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, jednakże rozpoznając niniejsza sprawę nie sposób pominąć skutków jakie zaistniały w związku z jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego w następstwie decyzji nadzorczej z [...] listopada 2004 r. Organ wyjaśnił przy tym , że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma tą szczególną cechę, że wadliwą decyzję eliminuje się z obrotu od chwili jej wydania. Przywraca więc ona stan poprzedni, jakby do wydania tej decyzji nie doszło. Na gruncie niniejszej sprawie oznacza to, że własność przedmiotowej nieruchomości nie przeszła na Skarb Państwa i w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej mienie nie było w dyspozycji Skarbu Państwa. Nie mogło być zatem przekazane gminie. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina O. zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 156 k.p.a. w ogóle jako podstawy orzekania, a także samego art. 156 § 1 pk 2 k.p.a. poprzez ponowne niewskazanie dokładnie czy decyzja ta stwierdza nieważność decyzji Wojewody [...] w oparciu o brak podstawy prawnej czy rażące naruszenie prawa. Ponadto naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji gdy wywołała ona już skutki nieodwracalne. Dodatkowo skarżąca zwróciła uwagę, iż na żadnym etapie postępowania nadzorczego nie uczestniczył w nim następca prawny Wojewody [...]. Zdaniem skarżącej w rozpoznawanej sprawie nie ma w ogóle podstaw do zastosowania art. 156 k.p.a. Fakt, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność orzeczenia nacjonalizacyjnego z [...] lipca 1949 r. nie rodzi bowiem automatycznie oceny działania Wojewody [...] jako rażąco naruszającego prawo lub mającego cechy braku podstawy prawnej. Jej zdaniem można tu rozpatrywać co pojawienia się nowych dowodów lub uznania, że decyzja Wojewody została oparta o decyzję, która została uchyloną, a to wskazuje raczej na potencjalną możliwość stosowania art. 145 i nast. k.p.a. Ponadto Gmina powtórzyła podnoszoną na etapie postępowania odwoławczego argumentację o braku podstaw do kwestionowania legalności decyzji Wojewody, gdyż w dacie jej wydawania organ ten nie miał podstaw do odmowy dokonania komunalizacji. Uzasadniając zaś zaistnienie w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji skarżąca wskazywała na wpis w księdze wieczystej prawa własności skomunalizowanej nieruchomości na rzecz Gminy O., których skutków organ nie ma możliwości oraz kompetencji odwrócenia oraz fakt, iż formalnie nie istnieje organ Wojewody [...]. W oparciu o tak sformułowane zarzuty gmina wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przy czym w pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k .p. a. Dokonując powyższej oceny Sąd nie jest związany ani treścią zarzutów zawartych w skardze, ani jej wnioskami czy też powołaną podstawą prawną. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. przekazująca Gminie O. na własność grunt Skarbu Państwa, położony w O., oznaczony jako działka nr [...] wraz ze znajdującymi się na nim naniesieniami. Należy zwrócić uwagę, że Decyzją Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] listopada 1946 r. nr [...], stwierdzono że stanowiące dotychczas własność A.R. nieruchomości ziemskie objęte między innymi Iwh [...], księgi gruntowej gminy katastralnej O. nie podpadają pod postanowienia art. 2 ust. 1 pkt e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz. 13). Orzeczeniem z dnia [...] lipca 1949 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Reform Rolnych orzekł o uchyleniu z urzędu miedzy innymi orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] listopada 1946 r. W tej sytuacji Państwowe Biuro Notarialne w O. na podstawie postanowienia z dnia [...] października 1991 r. założyło księgę wieczystą nr KW [...], gdzie w dziale II jako właściciela działki nr [..] (objętej uprzednio Iwh [...] gm. kat. O.) oraz sąsiadującej z nią działki nr [...] wpisano Skarb Państwa. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1994 r. działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w następstwie rozpoznania wniosku Zarządu Gminy O., orzekł o przekazaniu na własność Gminy O. nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] wraz ze znajdującymi się na niej budynkami. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [....] lipca 1949 r. Wnioskiem z dnia 31 lipca 2007 r. E.R., powołując się na powyższą decyzję wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] w części dotyczącej parceli nr [...] podnosząc, że wobec wyeliminowania ze skutkiem ex tunc orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] lipca 1949 r., na podstawie którego doszło do przejęcia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa, jej komunalizacja odbyła się z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [..] lipca 1949 r. zostało wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jego nieważności przez decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2004 r. Z racji wywierania przez decyzję stwierdzająca nieważność orzeczenia skutku ex tunc, należało uznać, że decyzja komunalizacyjna w istocie rzeczy została wydana w stosunku do mienia, które nigdy nie stanowiło własności Skarbu Państwa. Oznacza to, że prawo własności zachował jej dotychczasowy właściciel (względnie jego spadkobierca) i nie było podstaw prawnych przeprowadzenia komunalizacji. Powyższe oznacza zaś, że skomunalizowano mienie niebędące mieniem ogólnonarodowym. Z tych względów za prawidłowe trzeba uznać stwierdzenie, że decyzja komunalizacyjna rażąco naruszała prawo, to jest art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, co w konsekwencji - z mocy przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Należy stwierdzić, że nakłady finansowe jakie Gmina poniosła w związku z realizacją inwestycji powstałych na przedmiotowej działce gruntu, daje Gminie możliwość dochodzenia roszczeń na drodze postępowania cywilnego, nie może natomiast podważyć zasadności rozstrzygnięcia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Skarżący Gmina O. oświadczył, że Gmina jest nadal wpisana do księgi wieczystej jako właściciel przedmiotowej nieruchomości. W tych warunkach, mimo iż organ administracji publicznej nie wypowiedział się odnośnie nieodwracalnych skutków prawnych, Sąd uznał iż z uwagi na bezsporną okoliczność, że przedmiotowa działka nie weszła do obrotu prawnego, to uchybienie organu w tej kwestii nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.