I SA/Wa 204/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi M. M., G. S. i Z. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wywłaszczeniowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] orzekającą o umorzeniu - jako bezprzedmiotowego -postępowania wywłaszczeniowego w zakresie ograniczonego prawa rzeczowego. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Nieruchomość położona w gminie Z, obręb [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow[...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, została przeznaczona pod budowę autostrady [...] decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003r., nr [...], o lokalizacji środkowej części autostrady płatnej [...], tj. od węzła [...] w C. (bez węzła, km [...]) do węzła [...] w S. (z węzłem, km [...]). Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2004r., nr [...] Wnioskiem z dnia 14 marca 2008 r. (data prezentaty) uzupełnionym pismem z dnia 21 października 2008 r. (data prezentaty), Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w K., działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił m.in. o wszczęcie postępowania w sprawie wywłaszczenia ograniczonego prawa rzeczowego - służebności mieszkania na rzecz G. i Z. S. dot. wyżej opisanej nieruchomości. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że 24 września 2008 r. została przesłana aktualna oferta cenowa do właścicielki nieruchomości oraz osób, którym przysługuje służebność mieszkania. Ponadto wskazano, iż służebność osobista jest niezbywalna i właścicielka nieruchomości M. M. w piśmie z dnia [...] października 2008 r. ponownie nie wyraziła zgody na sprzedaż nieruchomości. Wojewoda [...] zawiadomieniem z dnia 22 października 2008 r. Nr [...] wszczął postępowanie wywłaszczeniowe w odniesieniu do prawa własności wyżej opisanej nieruchomości oraz ograniczonego prawa rzeczowego. Następnie zaś decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...], orzekł: - w pkt. 1 o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, położonej w gminie R., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność M. M., z przeznaczeniem pod budowę autostrady [...], - w pkt. 2 o wywłaszczeniu ograniczonego prawa rzeczowego, obciążającego ww. nieruchomość, tj. służebności mieszkania ustanowionego na rzecz G. i Z. S., - w pkt. 3 o ustaleniu odszkodowania za prawo własności wyżej opisanej nieruchomości na rzecz M. M. w wysokości [...] zł, stanowiącego wartość prawa własności nieruchomości zmniejszoną o kwotę równą wartość ograniczonego prawa rzeczowego - służebności mieszkania ustanowionego na ww. nieruchomości, - w pkt. 4 o powiększeniu odszkodowania ustalonego w pkt. 3 o kwotę [...]zł, - w pkt. 5 o ustaleniu odszkodowania za ograniczone prawo rzeczowe, obciążające ww. nieruchomość, tj. służebność mieszkania ustanowioną na rzecz G. i Z. S. w wysokości [...] zł - w pkt. 6 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty kwot określonych w pkt. 3,4 i 5, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja podlegać będzie wykonaniu. Odwołanie do Ministra Infrastruktury od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. złożyli: M. M. oraz G. S. i Z. S. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2010r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Minister wskazał, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego nieruchomość, tj. służebności mieszkania ustanowionego na rzecz G. i Z. S., nie zostało przeprowadzone prawidłowo i powinno zostać w tym zakresie umorzone. Dopiero po przeprowadzeniu pełnej procedury, tzn. wyznaczeniu G. i Z. S. przez Wojewodę [...] terminu na zawarcie umowy cywilnoprawnej, możliwe będzie wszczęcie postępowania dotyczącego wywłaszczenia tego ograniczonego prawa rzeczowego. Minister uznał również, że nieprawidłowo określono wartość wywłaszczonej nieruchomości – zachodzi zatem konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie poprawności ustalenia odszkodowania za wywłaszczone prawo własności nieruchomości. Mając na uwadze zalecenia organu odwoławczego, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], orzekł o umorzeniu postępowania wywłaszczeniowego w zakresie ograniczonego prawa rzeczowego - służebności mieszkania, ustanowionego na rzecz G. i Z. S. na nieruchomości położonej w gminie Z, obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność M. M. Organ uznał, że w świetle przedstawionych okoliczności oraz stanowiska Ministra Infrastruktury zawartego w ww. decyzji z dnia [...] maja 2010 r. stwierdzić należy, iż wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe odnośnie ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego wyżej opisaną nieruchomość stało się bezprzedmiotowe - a zatem podlega umorzeniu w trybie art. 105 § 1 kpa. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli: M. M., G. S. i Z. S. – wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Odwołujący podnieśli, że sprawa wywłaszczenia ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na ww. nieruchomości powinna być rozpatrywana łącznie z wywłaszczeniem prawa własności tej nieruchomości. Wskazali również, iż kwestię braku złożenia oferty wykupu ograniczonego prawa rzeczowego, przysługującego małżonkom S., podnosili już w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r., którą to decyzją organ udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Wówczas kwestia ta nie została uwzględniona i decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana następnie w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]. Zdaniem odwołujących się postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż zostali pozbawieni prawa własności nieruchomości i służebności mieszkania bez godziwego odszkodowania, nadal są zainteresowani jego przeprowadzeniem i wydaniem decyzji określającej wysokość odszkodowania, zaś oczywiste błędy proceduralne organów nie mogą być żadnym usprawiedliwieniem. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] orzekającą o umorzeniu postępowania wywłaszczeniowego w zakresie ograniczonego prawa rzeczowego - jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Wojewoda [...] - na podstawie art. 105 § 1 kpa - umorzył postępowanie wywłaszczeniowe w zakresie ograniczonego prawa rzeczowego - służebności mieszkania, ustanowionego na rzecz G. i Z. S., na nieruchomości położonej w gminie Z, obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność M. M. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał się na zalecenia zawarte w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r., w której wskazano, iż postępowanie w sprawie wywłaszczenia ograniczonego prawa rzeczowego nie zostało przeprowadzone prawidłowo i powinno zostać w tym zakresie umorzone. Minister zauważył, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego - zgodnie z przepisem art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) - w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. Organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] maja 2010 r. wskazał na brak w aktach sprawy dokumentów potwierdzających okoliczność wyznaczenia przez organ wojewódzki G. i Z. małżonkom S. terminu na zawarcie umowy cywilnoprawnej zbycia przedmiotowego ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na ww. nieruchomości - stosownie do powołanego wyżej art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. Skoro zatem osobom, którym przysługiwało ograniczone prawo rzeczowe, nie wyznaczono terminu do zawarcia z inwestorem umowy sprzedaży służebności ustanowionej na przedmiotowej nieruchomości - to brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w zakresie ograniczonego prawa rzeczowego. Zgodnie z art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Skoro zatem służebność jest ograniczonym prawem rzeczowym, to zgodnie z wyżej przytoczonym art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. podlega wywłaszczeniu. Co do zasady przyjętej w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli bezskutecznie upłynął wyznaczony przez organ wojewódzki termin do zawarcia umowy zbycia ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na tej nieruchomości na drodze cywilnej, przy czym termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez osobę na którą rzecz to ograniczone prawo rzeczowe zostało ustanowione pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. Z powyższego zatem wynika, że legalność przeprowadzenia wywłaszczenia ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na nieruchomości uzależniona została od braku porozumienia w przedmiocie cywilnoprawnego nabycia praw do nieruchomości, po uprzednim wyznaczeniu stosownego terminu do zawarcia tego porozumienia. Administracyjna ingerencja w prawo rzeczowe do nieruchomości może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w ustawie - w tym w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Ponieważ wywłaszczenie jest ostatecznym instrumentem, który prowadzi do "przymusowego" pozbawienia lub ograniczenia prawa rzeczowego, ustawodawca kreując przepisy o wywłaszczeniach, nałożył na organ prowadzący postępowanie administracyjne szereg warunków formalno-prawnych, które nie towarzyszą innym postępowaniom administracyjnym. Z tego też względu, z powodu braku przeprowadzenia próby zawarcia porozumienia z osobami, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości (brak wyznaczenia terminu na zawarcie umowy cywilnoprawnej) - nie zachodzą obecnie przesłanki uprawniające organ do prowadzenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia tego prawa. Stąd też wywłaszczenie tego prawa rzeczowego będzie możliwe dopiero po zachowaniu wszystkich reguł określonych w art. 15 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. Wobec powyższego Minister Infrastruktury uznał, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała faktyczna podstawa do obligatoryjnego umorzenia przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego (art. 105 § 1 kpa) w zakresie ograniczonego prawa rzeczowego dotyczącego służebności mieszkania ustanowionego na rzecz G. i Z. małżonków S. Odniósł się też do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego braku uwzględnienia powyższej kwestii w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008r. - którą to decyzją organ udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności Stwierdził, że postępowanie w przedmiocie niezwłocznego zajęcia nieruchomości było odrębnym postępowaniem, zatem organ odwoławczy nie badał prawidłowości czynności poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Natomiast ocena prawidłowości przeprowadzenia procedury wywłaszczeniowej została zbadana w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] - w postępowaniu dotyczącym wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: M. M. oraz G. S. i Z. S. - wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 62 i art. 105§ 1 kpa oraz niezgodnej ze stanem faktycznym. W skardze podtrzymali swoje dotychczasowe argumenty odnośnie konieczności wydania jednej decyzji orzekającej o całości sprawy. Potwierdzili też, że propozycje ceny były wysyłane na ręce ich [...], z wyjątkiem ostatniej oferty z dnia 24 września 2008 r., która była adresowana do wszystkich skarżących - jednakże żadna oferta nie została przez nich zaaprobowana. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. orzekającą o umorzeniu postępowania wywłaszczeniowego w zakresie ograniczonego prawa rzeczowego - jako bezprzedmiotowego. Decyzja ta została wydana, gdyż postępowanie w sprawie wywłaszczenia ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego nieruchomość, tj. służebności mieszkania ustanowionego na rzecz G. i Z. S., nie zostało przeprowadzone prawidłowo, bowiem Wojewoda [...] nie wyznaczył G. i Z. S. terminu na zawarcie umowy cywilnoprawnej zbycia ograniczonego prawa rzeczowego. Tym samym naruszył on przepis art.15 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), który stanowi, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. Te reguły dotyczą też wywłaszczenia ograniczonego prawa rzeczowego. Z tego też powodu należało umorzyć postępowanie w tym zakresie i od nowa przeprowadzić w sposób prawidłowy pełną procedurę w sprawie wywłaszczenia ograniczonego prawa rzeczowego poprzez przedstawienie aktualnej oferty nabycia na rzecz Skarbu Państwa przez GDDKiA tego prawa i wyznaczeniu przez Wojewodę [...] G. i Z. S. na piśmie terminu na zawarcie umowy cywilnoprawnej. Dopiero po bezskutecznym upływie tego terminu możliwe będzie wszczęcie postępowania dotyczącego wywłaszczenia ograniczonego prawa rzeczowego. Sąd pragnie również zauważyć, że zasadne jest stanowisko skarżących, iż w niniejszej sprawie powinna zostać wydana jedna decyzja orzekająca o całości sprawy i w odniesieniu do wszystkich stron tego postępowania. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby taka decyzja została wydana. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2010 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. - orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości oraz ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego tą nieruchomość, a także o ustaleniu odszkodowania za prawo własności nieruchomości oraz za ograniczone prawo rzeczowe - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Tak więc Wojewoda [...] będzie od nowa prowadził postępowanie dotyczące wywłaszczenia zarówno prawa własności nieruchomości, jak i ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego tą nieruchomość, a także ustalenia odszkodowania za oba wywłaszczone prawa. Podsumowując Sąd uznał - podzielając w całości pogląd i argumentację organów orzekających w sprawie odnośnie konieczności umorzenia postępowania w części dotyczącej wywłaszczenia ograniczonego prawa rzeczowego - że skarga jest nie tylko niezasadna z przyczyn merytorycznych, ale także praktycznych, gdyż całe postępowanie dotyczące wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania będzie toczyło się od początku. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). .