I SA/Wa 2041/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska Asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2008 r. sprawy ze skargi A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej wygaśnięcie z mocy prawa wierzytelności z tytułu odpłatnego nabycia budynku i budowli położonych na działce nr [...], w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda Małopolski ostateczną decyzją z dnia [...] marca 1999 r., wydaną na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Instytucję Filmową "A." prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w K., oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz odpłatne nabycie budynku kina "[...]", chodnika z płyt betonowych i placu betonowego. Wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2006 r., uzupełnionym pismem z dnia 12 czerwca 2007 r., A. Sp. z o.o. wystąpiła do Wojewody Małopolskiego o wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie z mocy prawa wierzytelności z tytułu odpłatnego nabycia budynku kina "[...]" w K. oraz budowli położonych na działce nr [...], wskazując na art. 61 § 1 kpa i art. 200 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Wojewoda Małopolski umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej wygaśnięcie z mocy prawa wnioskowanej wierzytelności. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem A. Sp. z o.o. złożyła odwołanie, wskazując na naruszenie art. 105 w związku z 162 kpa. Organ II instancji rozpatrując odwołanie stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w przypadku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Istota tej zasady sprowadza się więc do możliwości dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Zdaniem Ministra żądanie wnioskodawcy zostało wyraźnie dookreślone i dotyczyło wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie z mocy prawa wierzytelności z tytułu odpłatnego nabycia budynku kina "[...]" w K. oraz budowli położonych na działce nr [...] przy [...], przy powołaniu się na art. 200 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten nie stanowi postawy do wydawania decyzji administracyjnej, gdyż nie przewiduje wydawania takich decyzji, pomijając, że dotyczy on wyłącznie przedsiębiorstw państwowych, a nie każdej państwowej osoby prawnej. W myśl art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Użycie przez ustawodawcę słowa "wydaje" a nie "może wydać" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Skoro wskazany przez wnioskodawcę przepis art. 200 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. nie stanowi podstawy prawnej do załatwienie wniosku w formie decyzji administracyjnej, to organ wojewódzki zasadnie umorzył postępowanie. Powołanie się w odwołaniu na art. 162 § 1 pkt 1 kpa, który to przepis uprzednio nie był wskazywany przez wnioskodawcę, nie ma wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji, gdyż umorzenie dotyczyło postępowania prowadzonego w trybie 200 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Organ odwoławczy nie może orzekać w oparciu o inny przepis prawa, niż wcześniej to uczynił organ I instancji w zaskarżonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Kwestia możliwości zastosowania art. 162 kpa wykracza poza zakres niniejszego postępowania dotyczącego wyłącznie sprawy umorzenia postępowania prowadzonego w trybie art. 200 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2007 r. Na decyzję Ministra Budownictwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka A. Sp. z o.o. W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji naruszenie: - przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 8 kpa polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, pominięciu istotnych wniosków złożonych w toku postępowania oraz wydaniu dowolnego rozstrzygnięcia z pominięciem słusznego interesu strony, art. 77 § 1 kpa polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 105 w związku z art. 162 kpa poprzez błędne uznanie, że postępowanie wszczęte w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, co skutkować mogłoby jego umorzeniem, - przepisów prawa materialnego tj. art. 200 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania w zaistniałym stanie faktycznym. Strona skarżąca podniosła, że art. 200 ust. 3 pkt. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przepisem materialnoprawnym i stanowi podstawę żądania przez A. Sp. z o.o. w K. wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie z mocy prawa wierzytelności z tytułu odpłatnego nabycia budynku i budowli położonych w K. na działce nr [...]. Natomiast przepis art. 162 § 1 pkt 1 kpa jest przepisem proceduralnym pozwalającym na potwierdzenie w drodze decyzji faktu, jakim jest wygaśnięcie wierzytelności. Przepis ten pozwala organowi administracji na wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie wcześniejszej decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W tej sytuacji uznanie przez Ministra Budownictwa, że wskazanie w odwołaniu od decyzji Wojewody Małopolskiego przepisu art. 162 § 1 pkt 1 kpa obok przepisu art. 200 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami miałoby stanowić niedopuszczalną zmianę przedmiotu postępowania, jest całkowicie błędne. Równocześnie strona skarżąca zarzuciła, że w zaskarżonej decyzji Minister Budownictwa wskazał, że art. 200 ust. 3 pkt. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy wyłącznie przedsiębiorstw państwowych. Minister Budownictwa nie odniósł się jednak w żaden sposób do treści art. 27a ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o państwowych instytucjach filmowych (tj. z 2003 r. Dz. U. Nr 58, poz. 513), zgodnie z którym do komercjalizacji instytucji filmowych stosuje się odpowiednio przepisy o komercjalizacji przedsiębiorstw państwowych. Dodatkowo strona skarżąca wskazała, że możliwość zastosowania art. 200 § 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami została również potwierdzona w pkt. 8 decyzji Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] marca 1999 r., w którym wprost stwierdzono, że wierzytelności z tytułu nabycia własności budynków, innych urządzeń i lokali wygasają z chwilą przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w spółkę z wyłącznym udziałem Skarbu Państwa lub wydania zarządzenia o prywatyzacji bezpośredniej na podstawie ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. W świetle powyższego strona skarżąca uznała skargę za w pełni uzasadnioną i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w świetle art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżona decyzja Ministra Budownictwa mogła być uchylona tylko w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przez tę decyzję prawa materialnego lub przepisów proceduralnych, które miałoby wpływ na wynik sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała. Zarówno Wojewoda Małopolski, jak i Minister Budownictwa w swoich decyzjach trafnie wskazały jako podstawę prawną wydanych rozstrzygnięć art. 105 § 1 kpa. Co prawda Sąd nie podziela zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważań organu, z których wynika, że strona wnosząc o stwierdzenie wygaśnięcia części tzw. decyzji uwłaszczeniowej jest zobowiązana podać precyzyjnie organowi podstawę prawną swojego żądania zarówno w zakresie przepisów materialnoprawnych jak i proceduralnych. Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63 i art. 128 kpa, jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne w przypadku wątpliwości co do treści żądania stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Taki obowiązek nie obciąża jednak organu, gdy strona jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika a wniosek strony jest w swej treści jednoznaczny. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Złożony przez profesjonalnego pełnomocnika wniosek dotyczył żądania stwierdzenia wygaśnięcia (w trybie art. 162 kpa) w części decyzji uwłaszczeniowej (wydanej na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Za niewłaściwe należy więc uznać stanowisko organu, że strona skarżąca wyraźnie określiła w złożonym wniosku, że żąda stwierdzenia wygaśnięcia określonej wierzytelności powołując się jedynie na art. 200 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a zatem możliwość zastosowania przez organ art. 162 kpa w niniejszej sprawie wykraczała poza jej zakres. Jednak uchybienie to nie miało, zdaniem Sądu, istotnego wpływu na wynik sprawy, jeżeli przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego, materialnego lub procesowego. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez wniosku o wydanie przez organ decyzji stwierdzającej wygaśnięcie z mocy prawa wierzytelności z tytułu nabycia własności budynku kina "[...]" i budowli położonych w K. na działce nr [...]. Wierzytelność ta powstała na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 1999 r., wydanej na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.), którą organ ten stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Instytucję Filmową "A." prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w K. oraz odpłatne nabycie budynku kina "[...]", chodnika z płyt betonowych i placu betonowego. Zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nabycie własności budynków w tym trybie było odpłatne, jeżeli nie były one wybudowane lub nabyte ze środków własnych wnioskodawcy, a kwota należna za nabycie ustalana była w decyzji właściwego Wojewody. Wierzytelności z tytułu nabycia podlegały zabezpieczeniu hipotecznemu na użytkowaniu wieczystym gruntów, które osoby te nabyły. Hipoteka powstaje z chwilą wpisu do księgi wieczystej, którego dokonuje się na podstawie wymienionej decyzji, po bezskutecznym upływie wyznaczonego w niej terminu na zaspokojenie wierzytelności, przy czym wierzytelności te wygasają z chwilą przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w spółkę z wyłącznym udziałem Skarbu Państwa (art. 200 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.). Stosownie do § 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 12), wykreślenie hipoteki następuje w przypadku zaspokojenia wierzytelności - na podstawie oświadczenia właściwego organu (ust. 1), oraz w przypadku wygaśnięcia wierzytelności w sytuacjach, o których mowa w art. 200 ust. 3 - na podstawie aktu przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w spółkę z wyłącznym udziałem Skarbu Państwa. Oznacza to, że sprawa wygaśnięcia wierzytelności z chwili przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w spółkę z wyłącznym udziałem Skarbu Państwa, o czym mowa w art. 200 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w § 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. ma charakter cywilnoprawny, jej załatwienie następuje w drodze wykreślenia hipoteki ustanowionej w decyzji administracyjnej, a stosuje się do niej przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Wszelkie zaś spory ewentualnie powstałe na tym tle rozstrzygane są przed sądami powszechnymi (vide: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2002 r. sygn. akt II CKN 633/00; OSNC 2003/3/32, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2004 r. sygn. akt I SA 819/02, niepubl.). Dodatkowo wyjaśnić należy, że podnoszony w skardze (a także w odwołaniu) zarzut, że zgodnie z treścią art. 31 ustawy o księgach wieczystych wpis (w tym również wykreślenie) może być dokonany jedynie w oparciu o decyzję administracyjną stwierdzająca wygaśniecie przedmiotowej wierzytelności, nie jest zasadny. Przywołać w tym miejscu można postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 3 maja 2002 r. sygn. akt IV CKN 1093/00, w którym Sąd ten wyjaśnił, że "w drodze wyjątku od ustanowionej w art. 31 ust. 1 ustawy z 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (obecnie w art. 6262 § 3 kpc) zasady, że podstawę wpisu stanowi tylko dokument, podstawą tą może być także przepis prawa, gdy stwierdza nabycie ex lege prawa podlegającego ujawnieniu w księdze wieczystej, bez ustawowego wymogu poświadczenia tego nabycia." (publ. LEX nr 80260). Skoro więc sprawa wykreślenia wierzytelności nie podlega rozstrzygnięciu przez organ administracyjny, jako podlegająca kognicji właściwego sądu powszechnego, to uznać należy, że organy rozpatrujące niniejszą sprawę prawidłowo uznały, że brak jest podstawy prawnej do jej rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, a wszczęte złożonym wnioskiem postępowanie umorzyły jako bezprzedmiotowe. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.