I SA/Wa 2041/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez powiat z mocy prawa własności gruntu oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury - po rozpatrzeniu odwołania K. F. od decyzji Wojewody [...] nr [...], z dnia [...] września 2009 r. - umorzył postępowanie odwoławcze. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. M. i H. L. oraz R. i E. L. wnioskiem dnia 5 grudnia 2005 r., a także Prezydent W. wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2008 r., wystąpili o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto W. prawa własności gruntu zajętego pod drogę publiczną ulicę N., oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Również K. F. wnioskiem dnia 28 grudnia 2005 r. wystąpiła o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną ulicę [...], z nieruchomości objętej KW nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...]. Po rozpoznaniu tych wniosków Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r. stwierdził nabycie przez Powiat M. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu zajętego pod część ulicy [...], oznaczonego jako działka nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m². Wojewoda stwierdził, że stosownie do ww. przepisu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Dodał, że na podstawie Rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 17 listopada 1986 roku w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwie stołecznym warszawskim (załącznik nr 1 do Dz. U. Nr 42, poz. 205 z dnia 6 grudnia 1986 roku) ulica [...] w W. stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 roku drogę wojewódzką. Na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku Rada Ministrów określiła w drodze Rozporządzenia z dnia 15 grudnia 1998 roku w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) wykaz dróg krajowych i wojewódzkich, który nie obejmował ulicy [...] w W. Stosownie zaś do art. 103 ust. 3 dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, nie wymienione w ust. 1, stają się z dniem 1 stycznia 1999 roku drogami powiatowymi. Przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 roku własności Skarbu Państwa ani Gminy i pozostawała jedynie we władaniu Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich W., Rejon [...] (obecnie w Zarządzie Dróg Miejskich w W.) - jako droga publiczna. Jak wynika z dołączonych do akt dokumentów nieruchomość zajęta pod część ulicy [...] w W. stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 roku współwłasność osób fizycznych. W tym stanie rzeczy Wojewoda uznał - zgodnie z dyspozycją ww. art. 73 ust. 1 - że nieruchomość zajęta pod część ulicy N. stała się z dniem 1 stycznia 1999 roku z mocy prawa własnością Powiatu M. Decyzję tę "do wiadomości" otrzymała również K. F., która złożyła od niej odwołanie. Podnosiła w nim, że decyzja została oparta na niewyjaśnionych w sposób szczegółowy kwestiach merytorycznych dotyczących zmniejszenia obszaru nieruchomości o [...] m², jak również błędach proceduralnych. Po rozpoznaniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. Minister stwierdził, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz.872 ze zm.), uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: - pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, - braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego, - zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Zatem przepis ten ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31grudnia 1998 r. Minister stwierdził, że działka nr [...] o powierzchni [...] m², objęta była księgą wieczystą KW [...], w której jako współwłaścicieli ujawniono D. Z. do [...] części oraz J. W. do [...] części. Następnie na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] listopada 1984r. sygn. akt [...] dokonano zniesienia współwłasności nieruchomości składającej się z dwóch działek niezabudowanych, posiadających nr ew. [...] o powierzchni [...] m² i nr ew. [...] o powierzchni [...] m², położonej w W. przy ul. N. objętej księgą wieczystą KW nr [...] w ten sposób, że działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...] o powierzchni [... m² przyznano na wyłączną własność J. W., natomiast działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...] o powierzchni [...] m² - na wyłączną własność D. Z. J. W. (matka skarżącej K. F.) na podstawie umowy notarialnej z dnia [...] września 1992 r. Rep. [...] sprzedała prawa do działki nr [...] o powierzchni [...] m² na rzecz G. N., która aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1997r. Rep. [...] zamieniła działkę nr [...] i w związku z tym jej własnością pozostała działka nr [...] o powierzchni [...] m². Następnie aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1997r. Rep. [...] G. N. sprzedała działkę nr [...] o powierzchni [...] m² w częściach równych R. i E. L. oraz M. i H. L. Tak więc na dzień 31 grudnia 1998 r. współwłaścicielami działki nr [...] o powierzchni [...] m² (wydzielonej z działki nr [...] o powierzchni [...] m²) byli: R. L., E. L., M. L. oraz H. L. – natomiast K. F. nie posiadała żadnych praw rzeczowych do tej nieruchomości. Zaś na podstawie umowy zamiany z dnia [...] grudnia 1999 r. Rep. [...] wyłącznie prawo do działki nr [...] uzyskali M. i H. L., którzy aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2007r. Rep. [...] nr [....] sprzedali tę działkę E. i B. K. Następnie działka nr [...] o powierzchni [...] m² została podzielona na dwie działki: nr [...] o powierzchni [...] m² (zajętą pod ulicę N.) oraz nr [...] o powierzchni [....] ². Podsumowując Minister stwierdził, że K.F. nie posiada praw rzeczowych do omawianej nieruchomości, a więc i interesu prawnego w sprawie. Tym samym nie posiada legitymacji prawnej do wniesienia odwołania. Zaś umieszczenie jej w rozdzielniku zaskarżonej decyzji (jako osoby, którym decyzję przysłano do wiadomości) nie jest równoznaczne z posiadaniem przez tą osobę interesu prawnego. Odniósł się też do jej odwołania i podniósł, że w postępowaniu prowadzonym w trybie ww. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ustaleniom podlega tylko, czy i jaka część nieruchomości faktycznie w dniu 31grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną, niezależnie od daty tego zajęcia. Przy czym organ prowadzący postępowanie ograniczony jest do badania zajętości w odniesieniu do działki (nieruchomości), w stosunku do której wystąpiono z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 73. Zauważył również, że w postępowaniu tym nie bada się powierzchni oraz położenia granic całej nieruchomości, a tym bardziej nie bada się przyczyn zmian powierzchni nieruchomości w księdze wieczystej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. F. Podnosiła w niej, że część nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] została zajęta pod drogę publiczną – ulicę [...] w W. w latach siedemdziesiątych – pomiędzy rokiem 1972 a 1978. Potwierdza ten fakt postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] listopada 1984r. sygn. akt [...] – w którym dokonano zniesienia współwłasności nieruchomości składającej się z dwóch działek niezabudowanych, posiadających nr ew. [...] o powierzchni [...] m² i nr ew. [...] o powierzchni [...] m², położonej w W. przy ul. [...] objętej księgą wieczystą [...] w ten sposób, że na wyłączną własność J. W. przyznano działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...] o powierzchni [...] m² , a powinno być [...] m². Za tę brakującą powierzchnię nie zostało wypłacone odszkodowanie, dlatego ma ona przymiot strony postępowania i jej odwołanie jest zasadne. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. umarzająca postępowanie odwoławcze. Istotą rozpoznawanej sprawy było zatem ustalenie, czy skarżąca K. F. posiada przymiot strony w rozumieniu art. 127 § 1 kpa w związku z art. 28 kpa, gdyż tylko posiadanie tego przymiotu uprawniało ją do skutecznego złożenia do Ministra Infrastruktury odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. stwierdzającej nabycie - na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - przez Powiat M. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu zajętego pod część ulicy [...], oznaczonego jako działka nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m². Stroną - jak to określa art. 28 kpa - jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego, uczestniczenie jakiejś osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie. To dopiero daje jej legitymację strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dana osoba wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Przystępując do rozpatrzenia odwołania organ II instancji ma obowiązek ustalenia, czy pochodzi ono od strony postępowania – gdyż art. 127 § 1 kpa stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Nie jest zatem dopuszczalne rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania pochodzącego od osoby nie będącej stroną postępowania. Ustalenie, że odwołanie wniosła osoba nie posiadająca przymiotu strony, obliguje organ odwoławczy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Sąd w całości podzielił stanowisko i argumentację Ministra Infrastruktury odnośnie tego, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie podlega umorzeniu, gdyż K. F. nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nabycia (na podstawie ww. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.) przez Powiat M. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu zajętego pod część ulicy N., oznaczonego jako działka nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m² - bowiem nie wykazała ona interesu prawnego, uzasadniającego wystąpienie przez nią z odwołaniem od decyzji I instancji. Zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października. 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz.872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne - z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zatem stroną tego postępowania jest tylko osoba, która ma interes prawny - czyli właściciel nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister Infrastruktury w sposób prawidłowy ustalił, że w dniu 31 grudnia 1998 r. K. F. nie służyło prawo własności do nieruchomości położonej w W., zajętej pod część ulicy N., oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m². – gdyż jej matka J. W. na podstawie umowy notarialnej z dnia [...] września 1992 r. sprzedała G. N. prawa do działki nr [...] o powierzchni [...] m² (z której wydzielono działkę nr [...] o powierzchni [...] m², z której wydzielono następnie działkę nr [...] o powierzchni [...] m²). Skoro skarżąca w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była właścicielem przedmiotowej nieruchomości, to nie wykazała ona interesu prawnego, uzasadniającego wystąpienie przez nią z odwołaniem od decyzji I instancji. W doktrynie i judykaturze został utrwalony pogląd, iż w przypadku, gdy odwołanie wniosła osoba, która twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że osoba ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje on wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 1 pkt 3 kpa. W tej sytuacji Minister Infrastruktury słusznie umorzył postępowanie odwoławcze - z uwagi na brak legitymacji prawnej skarżącej do złożenia odwołania. Organ rozpatrzył sprawę tylko w zakresie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] – natomiast nie zajmował się sprawą wyjaśnienia, z czego wynika rozbieżność ([...] m²) pomiędzy powierzchnią dawnej działki nr [...] (która miała powierzchnię [...] m²), a powierzchnią działek będących przedmiotem zniesienia współwłasności (nr ew. [...] o powierzchni [...] m² i nr ew. [...] o powierzchni [...] m² - łącznie [...] m²), gdyż to nie było przedmiotem niniejszej sprawy. Podsumowując, należy stwierdzić, że decyzja Ministra Infrastruktury jest prawidłowa. Wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył on stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz przekonująco uzasadnił swoją decyzje - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.