I SA/Wa 2041/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Maciejuk Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. N. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r. umarzającej postępowanie, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia [...] stycznia 2001 r. Z. N. zwrócił się do Starosty [...] z prośbą o wypłacenie odszkodowania za grunt nieruchomości zajęty pod drogę publiczną ul. [...]. Pismem z dnia [...] marca 2006 r. organ zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego. Następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] Starosta [...] zawiesił postępowanie i wezwał Z. N. do wystąpienia do Wojewody [...] o wydanie decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej, że część nieruchomości położonej w Z., zajętej pod drogę publiczną (część ul. [...]) stała się na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.) z mocy prawa własnością Gminy Miasta Z. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę Miasto Z. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] o pow. [...] m2. W związku z powyższą decyzją, Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. podjął zawieszone postępowanie w sprawie o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w tym rozprawy administracyjnej, Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] ustalił odszkodowanie na rzecz Z. No. za udział [...] części nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] zajętej pod drogę publiczną. Również w dniu [...] lutego 2013 r. Starosta [...] decyzją nr [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za [...] udziału w przedmiotowej nieruchomości na rzecz A.N. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Starosta powołał się na przepis art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i wskazał, że zgodnie z tym przepisem odszkodowanie za przejęte na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości wypłacane jest na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie zaś tego terminu roszczenie odszkodowawcze wygasa. Organ wyjaśnił, że na gruncie niniejszej sprawy uprawnionymi do złożenia wniosku o odszkodowanie byli Z. N. i A. N. - współwłaściciele przejętej z mocy prawa nieruchomości. Wyjaśnił przy tym, że postępowanie dotyczące tych osób zostało rozdzielone na dwie sygnatury. Powodem rozdzielenia była okoliczność, że wniosek o odszkodowanie wpłynął jedynie od Z. N. Brak jest natomiast wniosku złożonego przez A. N. Organ podniósł, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego wystosował do stron zapytanie czy dysponują dokumentem potwierdzającym fakt złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania w terminie przez A. N., a jeśli tak o przedstawienie oryginału lub poświadczonej kopii. Wyjaśnił jednocześnie, że zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy notatką służbową sporządzoną przez pracownika urzędu, A. N. oświadczył, że "Z.N. na dzień złożenia wniosku tj. 3 stycznia 2001 r. legitymował się pełnomocnictwem udzielonym mu pisemnie, które to pełnomocnictwo dołącza do akt sprawy (datowane na dzień 2 stycznia 2001 r.)". Starosta [...] wyjaśnił, że z uwagi na skutek wydarzeń jakie miały miejsce podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 10 stycznia 2013 r., a także ze względu na treść pierwotnego wniosku Z.N., w którym nie wspomina on o żadnym pełnomocnictwie, nie przyjął "dokumentu prywatnego" jakim jest powyższe pełnomocnictwo, jako dokumentu w sprawie o ustalenie odszkodowania. Organ przedstawił ponadto przebieg rozprawy administracyjnej oraz dalszy tok postępowania w sprawie, wskazując m.in. na pismo A. N. będące stanowiskiem w sprawie stron w przedmiocie protokołu z rozprawy administracyjnej oraz na pismo zawierające wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Na decyzję powyższą odwołanie do organu wyższego stopnia złożył A.N. zarzucając organowi, nieuwzględnienie pełnomocnictwa w sprawie udzielonego przez niego bratu Z. N. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że z treści wniosku z dnia 3 stycznia 2001 r. nie wynika aby Z. N. występował również w imieniu A. N. Wniosek ten zaś był podpisany jedynie przez Z. N. Jednocześnie w wymaganym przez organ terminie nie zostało złożone pełnomocnictwo od drugiego współwłaściciela, ani nie zostało złożone oświadczenie wnioskodawcy, że występuje również w imieniu brata. Zdaniem organu, złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Odnosząc się natomiast do wyjaśnień strony jakoby Z. N. działał na podstawie przepisu art. 33 § 4 kpa jako członek najbliżej rodziny, Wojewoda [...] wskazał, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do jego zastosowania z uwagi na brak spełnienia jednej z zawartych w nim przesłanek. Organ odwoławczy podzielił bowiem pogląd organu pierwszej instancji, że sprawa ustalenia odszkodowania nie jest sprawą mniejszej wagi, o której mowa w tym przepisie. Wojewoda [...] wyjaśnił ponadto, że organ nie kwestionował uprawnień A. N. do występowania w sprawie, ale też nie żądał od Z.N. pełnomocnictwa od brata na piśmie, gdyż z wniosku nie wynikało, że działa on także w jego imieniu. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że z dokumentów wynika, iż w dacie złożenia wniosku zarówno Z. N. jak i A. N. byli osobami uprawnionymi do żądania ustalenia odszkodowania, jako współwłaściciele we właściwym udziale przedmiotowej nieruchomości w rozumieniu art. 73 ust. 4 omawianej ustawy. Zauważył w tym miejscu jednak, że prawo do odszkodowania nie jest prawem podmiotowym przysługującym wspólnie i niepodzielnie współwłaścicielom wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem organu wystąpienie przez jednego ze współwłaścicieli w imieniu własnym o zapłatę odszkodowania odpowiadającego jego udziałowi we współwłasności nie jest czynnością, której celem jest ochrona wspólnego prawa do współwłasności. Wojewoda podkreślił, że jak wynika z akt sprawy A. N. nie wystąpił z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejętą na rzecz Gminy Miasta Z. nieruchomości. Ponadto z treści złożonego przez Z. N. wniosku nie wynika aby działał on również w imieniu A. N. lub by zostało mu udzielone pełnomocnictwo. Co więcej, wnioskodawca nie wyraził nawet intencji bycia pełnomocnikiem A. N. Organ odwoławczy zauważył również, że złożone przez A. N. przed wydaniem decyzji pełnomocnictwo nie zostało przyjęte przez organ pierwszej instancji, ponieważ ani z wniosku, ani też z całego postępowania odszkodowawczego nie wynikało, że Z.N. reprezentował skarżącego, na co zwrócił uwagę podczas rozprawy administracyjnej również przedstawiciel Burmistrza Miasta Z. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył A. N. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wskazał, że organ nie uwzględnił okoliczności wynikającej z przepisu art. 33 § 4 kpa zgodnie z którym organ może nie żądać pełnomocnictwa jeżeli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – powoływana dalej jako "ppsa". Skarga podlega uwzględnieniu. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane, zdaniem Sądu, z naruszeniem przepisów prawa, ponieważ ani Wojewoda [...] ani Starosta [...] nie wyjaśnili w sposób nie budzący wątpliwości, wszystkich okoliczności sprawy. Uchybienia te zaś, mające charakter proceduralny, mogły mieć istotny miały wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz A. N. za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa. Podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji był przepis art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.) powoływany dalej jako "kpa". Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza w tym wypadku brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a zwłaszcza brak możliwości załatwienia sprawy co do istoty w drodze wydania decyzji administracyjnej. Wyjaśnić tu należy, iż rzeczą organów orzekających przed przystąpieniem do załatwienia sprawy jest zbadanie, czy wnioski spełniają wymagania formalne stawiane podaniom. Ponadto należy podkreślić, że podania, w tym i wnioski, mogą być wnoszone przez pełnomocnika (art. 32 kpa). Przy czym pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub ustnie do protokołu i dołączone do akt w oryginale lub urzędowo poświadczonym odpisie (art. 33 § 2 i 3 kpa). W rozpatrywanej sprawie zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji uznały, że postępowanie jest bezprzedmiotowe bowiem, ich zdaniem, w aktach sprawy brak było wniosku A. N. o ustalenie odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość. Zdaniem Sądu stanowisko takie jest przedwczesne. Przede wszystkim wskazać należy, że oba orzekające w niniejszej sprawie organy powołują się w swych rozstrzygnięciach na okoliczność nie złożenia przez skarżącego wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie. Jednocześnie oba organy dostrzegają, że podczas rozprawy administracyjnej podniesiona została okoliczność co do ewentualnego pełnomocnictwa udzielonego Z.N. przez A. N. do złożenia takiego wniosku w jego imieniu. W tym miejscu wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy skarżący przedłożył do akt sprawy pełnomocnictwo datowane na dzień 2 stycznia 2001 r. tj. udzielone przed złożeniem wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie. Rację należy przyznać organom, że z wniosku Z. N. o ustalenie odszkodowania nie wynika wprost, że działał on również w imieniu brata. Nie sposób jednak jednoznacznie z niego wywieść, jak zrobiły to organy obu instancji, aby wnioskodawca zwracał się o odszkodowanie jedynie w swoim imieniu. W piśmie wszczynającym postępowanie w sprawie Z.N. nie wskazał bowiem w czyim imieniu i na czyją rzecz działa. Zawarł w nim jedynie prośbę o "wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną ul [...] z działki nr ew [...]". Brak jest w nim również informacji jakoby domagał się rekompensaty jedynie za swoją część omawianej nieruchomości. Zauważyć ponadto należy, że w aktach sprawy znajduje się notatka urzędowa sporządzona przez pracownika Starostwa Powiatowego w W., z której wynika, że w dniu 28 sierpnia 2012 r. w Urzędzie stawił się A.N. i oświadczył, że na dzień złożenia wniosku tj. 3 stycznia 2001 r. Z. N. legitymował się pełnomocnictwem udzielonym mu pisemnie. Jak wskazano to już powyżej pełnomocnictwo to znajduje się w aktach sprawy. Na uwagę zasługuję również okoliczność "nieprzyjęcia" przez organy obu instancji powyższego pełnomocnictwa i prowadzenie dalszej korespondencji bezpośrednio ze skarżącym A. N. Co za tym idzie również nieuwzględnienie, że wniosek o wypłatę odszkodowania złożony został również w jego imieniu, co prowadziło do uznania postępowania za bezprzedmiotowe. W tym miejscu wskazać należy, że przepis art. 32 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym strona może działać przez pełnomocnika, nie daje organowi podstaw do kwestionowania wyboru strony co do sposobu reprezentowania jej interesów w postępowaniu. W określonych przepisami granicach jest to bowiem autonomiczna decyzja strony, która sama, według własnego uznania, korzysta z przysługujących jej uprawnień procesowych, aby następnie ponosić wynikające z tego konsekwencje. Brak jest zatem usprawiedliwienia dla sytuacji, w której organ "nie przyjmuje" złożonego w sprawie pełnomocnictwa. Przeciwnie – obowiązkiem wręcz organu jest uwzględnianie woli strony co do sposobu reprezentacji. Jako uzasadnienie dla nieuznania udzielonego w sprawie pełnomocnictwa, Wojewoda [...] powołuje okoliczność, że Z. N. "nie wyraził intencji bycia pełnomocnikiem" skarżącego. Takie stanowisko, zdaniem Sądu, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia porządku prawnego. Jak wskazano wcześniej, to strona decyduje o tym kogo ustanawia swym pełnomocnikiem, a pełnomocnik nie musi wyrażać "intencji" bycia nim. Jeśli natomiast organy miały jakiekolwiek wątpliwości co do przyjęcia pełnomocnictwa przez Z. N., mogły te okoliczność wyjaśnić, wzywając go do wypowiedzenia się w tym zakresie. Reasumując wskazać należy, że organy obu instancji miast umarzać postępowanie w sprawie powinny najpierw dokładnie wyjaśnić czy Z. N. składając wniosek o odszkodowanie występował jedynie w swoim imieniu czy działał również w imieniu brata A.N. Ponadto prowadząc postępowanie powinien mieć na uwadze znajdujące się aktach sprawy oświadczenia skarżącego oraz złożone pełnomocnictwo, a co za ty idzie wszelkich doręczeń dokonywać na adres pełnomocnika, zgodnie z art. 40 § 2 kpa. Wykazane powyżej naruszenia prawa procesowego oznaczają, że w niniejszej sprawie co najmniej przedwcześnie organy obu instancji zastosowały art. 105 § 1 kpa umarzając postępowanie administracyjne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę powyższe ustalenia Sądu, ze szczególnym uwzględnieniem bezspornego ustalenia, czy składając wniosek o wypłatę odszkodowania za przejętą nieruchomość Z.N. działał wyłącznie w imieniu własnym czy działał w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik skarżącego. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.