I SA/Wa 2043/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Irena Wronka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi P. "P" Oddział w K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz P "P" Oddział w K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosku [...] Przedsiębiorstwa [...] "P." Dyrekcji Okręgu w K. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 3 [...] czerwca 1997 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa, nieodpłatnie przez Gminę P. własności nieruchomości zabudowanej, położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej w obrębie [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym komunalizacji z mocy prawa, stronami postępowania administracyjnego są tylko Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia i właściwa miejscowo gmina, która mienie to przejmuje oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczyło natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) odnosi się do mienia państwowego należącego w dniu 27 maja 1990 r. do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego lub przedsiębiorstw, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom. Wyłączeniu z komunalizacji podlega natomiast mienie, które bezpośrednio przed wejściem w życie cytowanej wyżej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., znajdowało się pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych, do których należały przedsiębiorstwa państwowe. Postępowanie komunalizacyjne, które następowało na dzień 27 maja 1990 r. miało wyjaśnić, czy przedsiębiorstwu państwowemu przysługiwało prawo zarządu do danej nieruchomości. W ocenie organu Przedsiębiorstwo "P" nie dysponowało prawem zarządu w dniu 27 maja 1990 r. Skoro opisana w sentencji niniejszej decyzji nieruchomość w tym dniu nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, to w myśl obowiązujących w tym dniu przepisów, zarząd terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego nad tą nieruchomością jest jedynym możliwym rozwiązaniem w kontekście ustalenia podmiotu, do którego ona należała. Zatem powyższa nieruchomość spełniała przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy i z mocy prawa stała się własnością Gminy P. Zdaniem organu, wnioskując o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., w przedmiocie komunalizacji "P" nie przedstawiła dowodów, ani dokumentów stwierdzających nabycie użytkowania bądź zarządu tej nieruchomości i dlatego nie legitymowała się w postępowaniu komunalizacyjnym interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa (Dz. U. z 1980 r., Nr 9, poz. 26 z późn. zm.) i nie mogła również żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Od powyższej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosło [...] Przedsiębiorstwo "P." Dyrekcja Okręgu w K. twierdząc, iż na dzień 27 maja 1990 r. posiadało ono prawo zarządu do nieruchomości położonej w P. W ocenie odwołującego się prawo to wynikało z obowiązujących na przestrzeni lat następujących przepisów: - rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o utworzeniu państwowego przedsiębiorstwa "Poczta Polska, Telegraf i Telefon" (Dz. U. z 1932 r. Nr 105, poz. 379), zgodnie z którym powyższe przedsiębiorstwo uzyskało prawo użytkowania i zarządu powierniczego przedmiotową nieruchomością; - art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. "o gospodarce gruntami w miastach i osiedlach..." (Dz. U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159 ze zm.) z czego wynika, że wyżej opisane prawo "Poczty Polskiej, Telegraf i Telefon" do użytkowania i zarządu przedmiotową nieruchomością przeszło w prawo użytkowania; - ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), gdzie na podstawie art. 80 stwierdza się, iż grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie [...] Przedsiębiorstwa "P." posiadało ono przedmiotową nieruchomość w zarządzie i nie musiało uzyskiwać dokumentu potwierdzającego to prawo w oparciu o obowiązujące na dzień 27 maja 1990 r. przepisy, a tym samym legitymowało się interesem prawnym w postępowaniu komunalizacyjnym, gdyż jest ono następcą prawnym państwowej jednostki organizacyjnej "P. T.". Dlatego w ocenie "P." nie było podstawy prawnej do komunalizacji przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy P. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wniosek "P." nie zawierał żadnych nowych argumentów istotnych dla sprawy lub okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. i wydanie innego rozstrzygnięcia. W ocenie organu "P." nie jest legitymowana do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., gdyż z żądaniem takim może wystąpić jedynie strona w rozumieniu art. 28 kpa. W dalszej części uzasadnienia powyższej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał argumenty wskazane w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło [...] Przedsiębiorstwo "P." Dyrekcja Okręgu w K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...], zarzucając naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. poprzez przyjęcie, że nieruchomość położona w P. nie była w zarządzie "P.", ale stanowiła mienie ogólnonarodowe podlegające komunalizacji na rzecz gminy z mocy prawa, oraz art. 28 kpa przez przyjęcie, że "P." nie ma prawa strony w postępowaniu administracyjnym wobec nie wykazania interesu prawnego o unieważnienie w/w decyzji komunalizacyjnej. W skardze skarżące przedsiębiorstwo podtrzymało argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy Administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Istotą przedmiotowej sprawy było ustalenie, czy [...] Przedsiębiorstwo "P." posiada przymiot strony w rozumieniu art. 157 § 2 kpa w związku z art. 28 i 156 § 1 kpa oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Art. 28 kpa określa, kto może być stroną postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścią i ustalonym orzecznictwem, stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy czym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie musi bezpośrednio dotyczyć sfery podmiotu, a brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną nie pozwala na uznanie składającego wniosek za stronę. W rozpoznawanej sprawie organ administracji uznał, iż po stronie wnioskodawcy brak jest przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa z uwagi na niewykazanie interesu prawnego i z tego powodu odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę P. własności nieruchomości zabudowanej położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej w obrębie [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] [...] Przedsiębiorstwo "P." w W. jest następcą prawnym dawnego przedsiębiorstwa o nazwie [...] przedsiębiorstwo "P.T.". Podkreślenia wymaga, że Przedsiębiorstwo to nie zostało utworzone w oparciu o przepisy ustawodawstwa zwykłego, a status jego był zawsze regulowany w drodze aktów szczególnych. Powołano je do życia na mocy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o utworzeniu państwowego przedsiębiorstwa "Poczta Polska, Telegraf i Telefon" (t. j. Dz. U. z 1932 r. Nr 105, poz. 379). Zgodnie z przepisem art. 4 rozporządzenia z 1928 r. zadaniem tego przedsiębiorstwa było prowadzenie eksploatacji wszystkich urządzeń [...], [...] i [...]. W tym celu objęło ono w zarząd powierniczy i użytkowanie cały dawny majątek nieruchomy stanowiący własność państwa przeznaczony do użytku [...], [...] i [...]. Taka konstrukcja przepisu art. 4 rozporządzenia nie może być, w ocenie sądu, traktowana jedynie jako deklaracja ze strony prawodawcy. Przepis ten nie może być bowiem odczytywany w ten sposób, że w części stanowi o normę prawną (odnośnie prawa własności przedsiębiorstwa do ruchomości i gotówki), a w części ma być traktowany jedynie jako deklaracja de lege ferenda (ewentualnych przyszłych działań, w wyniku których przedsiębiorstwo dopiero w przyszłości uzyska do tej części majątku tytuł prawny, a wcześniej zarządza nim jedynie w sensie czysto technicznym). Za powyższym poglądem przemawia też dalsza regulacja prawna zawarta w tym akcie prawnym. Istotne są zwłaszcza art. 5, art. 6 i art. 13, w myśl których cały majątek wydany przedsiębiorstwu zgodnie z treścią art. 4 w użytkowanie i zarząd, podlega wyodrębnieniu z ogólnego majątku Skarbu Państwa, został oszacowany i zinwentaryzowany, zaś wszystkie nieruchomości z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo stały się własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu i zarządzie przedsiębiorstwa. Zarząd przedsiębiorstwa wykonywał Minister Poczty i Telegrafów. Należy przy tym zaznaczyć, że, zdaniem sądu, nie można obecnych reguł i technik legislacyjnych odnosić do aktów prawnych powstałych blisko 100 lat temu, w warunkach szczególnych, tj. w okresie budowania Państwa Polskiego. Akty te w odniesieniu do ustawodawstwa z okresu Polski Ludowej powstawały w zupełnie innym systemie politycznym, społecznym i prawnym. Z powyższych względów, zdaniem sądu, nie można interpretować rozporządzenia z 1928 r. stosując do niego takie same zasady jak do aktów powstałych w PRL czy obecnie. Analizując przepisy prawne wyżej wymienionego rozporządzenia trzeba uwzględnić, że sformułowania w nim zawarte cechuje prostota. Nie przewidywało ono konieczności tworzenia przepisów wykonawczych, gdyż miało w założeniu charakter całościowy i kompleksowy. Interpretując przepisy z tego okresu trzeba mieć na uwadze także cel, jaki przyświecał prawodawcy. Było nim wydzielenie z całego majątku Państwa Polskiego części mienia dla [...] w celu zapewnienia jej prawidłowego funkcjonowania z uwagi na szczególne znaczenie dla gospodarki państwa i jego obronności. Tym też podyktowane było dokonywanie kolejnych regulacji prawnych związanych z [...], w sposób odrębny i odmienny. Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że na działce przy ul. [...] [...] (wcześniej [...] [...]) znajduje się wybudowany w 1895 r. budynek [...] wykorzystywany najpierw przez [...] niemiecką (w czasie zaborów), a następnie po przejęciu przez Państwo Polskie –[...] polską. Funkcję tę pełni do dnia dzisiejszego. Nieruchomość ta stała się własnością Skarbu Państwa Polskiego na podstawie Traktatu Wersalskiego i ustaw sejmowych z dnia 14 lipca 1920 r. i 16 czerwca 1922 r., Skarb Państwa prowadził w niej działalność [...] pod nadzorem Ministra Poczty i Telegrafów. Potwierdza to wyciąg z księgi wieczystej z dnia [...] marca 1928 r. (KW tom [...], wykaz [...]) znajdujący się w Sądzie Powiatowym w P. oraz wyciąg z księgi zabudowań nr [...] z dnia [...] grudnia 1933 r. Dokumenty te stwierdzają wprost, że budynek posadowiony na tym gruncie jest budynkiem [...]. Zdaniem organu brak legitymacji strony – P. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wynika z braku dokumentu w postaci decyzji administracyjnej potwierdzającej zarząd przedmiotową nieruchomością. Prawo użytkowania i zarządu nie zostało "P. T." nigdy odebrane, a działalność [...] na terenie przedmiotowej nieruchomości była prowadzona nawet w okresie II wojny światowej. Art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. - o gospodarce gruntami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969, Nr 22, poz. 159 ze zm.) stanowił, że "tereny stanowiące własność państwa, będące w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych przechodzą w użytkowanie tych jednostek". Zatem Przedsiębiorstwo "P.T.", zdaniem Sądu, uzyskało prawo użytkowania z mocy samego prawa, tym bardziej, że na tej nieruchomości, w dalszym ciągu, nieprzerwanie, była prowadzona działalność [...] (działalność o charakterze publicznym). Wprawdzie z art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. wynika, że przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następuje w drodze decyzji, jednak zdaniem Sądu, dotyczy to terenów nowo pozyskiwanych przez te jednostki, a nie takich, do których jednostki te posiadały już prawo użytkowania wieczystego wynikające wprost z przepisów prawa. Następna ustawa regulująca problematykę nieruchomości, tj. z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) stanowi, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek (art. 80,87). Z ustawy tej nie wynikał także obowiązek uzyskania decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej to prawo, zatem zarząd powstawał z mocy samego prawa, po spełnieniu określonych w ustawie warunków. W dniu 1 sierpnia 1985 r. (tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) nieruchomość położona w P. przy ul. [...] pozostawała niewątpliwie w użytkowaniu Przedsiębiorstwa "P.T.", a zatem na podstawie art. 87 tej ustawy przeszła w zarząd przedsiębiorstwa. Nie była zatem w zarządzie terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W związku z tym przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. (tj. wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - Dz. U. z 1990 r., Nr 32, poz. 91), pozostawała własnością Skarbu Państwa w zarządzie państwowej jednostki organizacyjnej "P.T." służąc do wykonywania usług o charakterze publicznym. Nie podlegała więc komunalizacji. Z art. 11 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy jednoznacznie wynika, że "składniki mienia ogólnonarodowego służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwych organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej nie stają się mieniem komunalnym". W dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych "P.T." posiadała status państwowej jednostki organizacyjnej podległej Ministerstwu Transportu, Żeglugi i Łączności (po reorganizacji resortu łączności) i działała w oparciu o przepisy szczególne - ustawę z dnia 15 listopada 1984 r. "o łączności (Dz. U. Nr 54, poz. 275 ze zm.). Należy zauważyć, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdza, że nieruchomości państwowe znajdujące się w zarządzie Przedsiębiorstwa "P.T." nie podlegają komunalizacji z mocy prawa (vide wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 marca 1996 r., sygn. akt I SA 1966/94), który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela). Zatem organy administracji nie analizując dokładnie przepisów prawa, na które powoływało się skarżące przedsiębiorstwo, przedwcześnie, zdaniem Sądu, odmówiły [...] Przedsiębiorstwu "P." praw strony w tym postępowaniu, zwłaszcza, że było ono stroną postępowania przy wydawaniu decyzji administracyjnych - komunalizacyjnych, co wynika z akt sądowych. Oznacza to, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 157 § 2 co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny jeszcze raz przeanalizować przepisy prawa, z których [...] Przedsiębiorstwo "P." wywodzi swój interes prawny do wystąpienia o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, ponieważ fakt ten ma decydujące znaczenie w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.