I SA/Wa 2046/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Mirosław Gdesz Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. J. i W. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty O. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] ustalającą odszkodowanie za grunt oznaczony w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...] zajęty pod drogę publiczną (gminną) – ul. [...] (dawniej ul. [...]) w J. oraz zobowiązującą Gminę J. do wypłaty odszkodowania. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Starosta O. ustalił na rzecz W. J. i A. J. odszkodowanie w wysokości [...] zł za grunt przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Do wypłaty odszkodowania zobowiązał Gminę J. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się Gmina J., co wynika z ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...]. Wysokość odszkodowania ustalono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, który zakresem badań objął nieruchomości gruntowe niezabudowane położone w J., a w szczególności rejon obrębu [...] i sąsiednie jako najbliższe dla położenia wycenianej działki. Rynek ten monitorowano w okresie dwóch lat, tj. 2006-2008. W trakcie wyceny stwierdzono, że w najbliższym rejonie nie występowała sprzedaż działek gruntu przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W związku z powyższym rozszerzono analizę rynku nieruchomości o transakcje na terenie całego miasta i terenach przyległych - miasta O. W trakcie jego monitorowania ustalono, że odbyło się kilkanaście transakcji kupna-sprzedaży działek gruntu przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, których stronami były osoby fizyczne i Gmina. Analiza wykazała, że poziom cen transakcyjnych jest jednakowy zarówno w przypadku działek zajętych, jak i przeznaczonych pod drogi publiczne. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że operat szacunkowy z dnia 25 sierpnia 2008 r. jest zgodny z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej "ugn") oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej "rozporządzenie"). Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania A. i W. małżonków J., utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] czerwca 2009 r. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca drogę publiczną, przeszła, zgodnie z treścią art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej "Przepisy wprowadzające (...)"), na własność Gminy J. z dniem 1 stycznia 1999 r. W tej sytuacji, na mocy art. 73 ust. 4 ww. ustawy odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Podstawę ustalenia odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, tj. 29 października 1998 r. W przedmiotowej sprawie uprawniony rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2008 r., szacując wartość nieruchomości na kwotę [...] zł. Wartość tę ustalono według stanu z dnia wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające (...) oraz według wartości rynkowej nieruchomości nie uwzględniającej wzrostu jej wartości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez dotychczasowych właścicieli prawa do władania gruntem. W operacie do porównania przyjęto [...] transakcji kupna nieruchomości gruntowych zajętych i przeznaczonych pod drogi publiczne, stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wartość skorygowano ze względu na cechy różniące porównywane nieruchomości oraz uwzględniono zmiany poziomu cen spowodowane upływem czasu. Z operatu wynika, że przedmiotowa nieruchomości położona jest w bardzo dużej odległości od centrum, lokalizacja jest słaba w stosunku do układu komunikacyjnego miasta i placówek handlowo-usługowych, kategoria – lokalna o małym znaczeniu dla miasta. Organ wskazał, że operat sporządzono zgodnie z § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., prawidłowo przyjmując metodę oszacowania wartości nieruchomości. Ponadto biegły miał prawo, zgodnie z § 26 ust. 1 rozporządzenia rozszerzyć analizę rynku na transakcje zanotowane poza obszarem J. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie został wykonany zgodnie z przepisami prawa, a tym samym stanowisko zajęte przez Starostę O. w zakresie odrębnego orzeczenia o odszkodowaniu za grunt zajęty pod drogę jest prawidłowe. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. J. i W. J. podnosząc, że operat szacunkowy został wykonany w sposób nieprawidłowy, gdyż obowiązujące przepisy nakazują przy wycenie odniesienie się do cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów. Ponieważ grunty takie faktycznie nie mogą zostać sprzedane, to wysokość odszkodowania należy ustalić według cen gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, a w przypadku skarżących są to działki budowlane. Szacowanie wartości w oparciu o transakcje drogowe (§ 36 ust. 1 rozporządzenia) jest niezgodne z zasadami wyceny. Skarżący wskazali, że Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Zespół Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Nieruchomości uważają, że szacowanie w oparciu o § 36 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodne z Konstytucją RP. W związku z powyższym wnieśli o dokonanie wyceny nieruchomości położonej w J., oznaczonej jako działka nr [...] w oparciu o ust. 2 § 36 rozporządzenia, bo jedynie ten przepis ich zdaniem zapewnia ustalenie słusznego odszkodowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane. Obowiązkiem organu administracji, warunkującym wydanie zgodnej z prawem decyzji, jest podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). W tym zakresie organ obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) oraz dokonać jego prawidłowej oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Wskazać należy, że zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające (...), odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne będzie ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, tj. zgodnie z przepisami rozdziału piątego ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Art. 73 ust. 5 ustawy Przepisy wprowadzające (...) określa, że podstawę do ustalenia odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie tej ustawy. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ugn ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Stosownie natomiast do treści art. 156 ust. 3 ugn, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy. Zgodnie z ust. 4 cytowanego przepisu operat może być wykorzystany po upływie 12 miesięcy, jednak po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. W niniejszej sprawie operat został sporządzony w dniu 25 sierpnia 2008 r. Organ I instancji wprawdzie wydał swoje rozstrzygnięcie jeszcze w okresie 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu (dwa miesiące przed upływem tego terminu), jednak rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym nastąpiło po ponad miesiącu od daty upływu terminu jego ważności, co organ II instancji zupełnie zignorował. W przekonaniu Sądu, termin 12 miesięcy dotyczy jednak również organu odwoławczego, albowiem bez wątpienia jest on organem merytorycznym w sprawie, jego zadanie nie ogranicza się do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu sprawy. Wobec tego materiał sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania. Jedynym sposobem umożliwiającym korzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jest potwierdzenie jego aktualności przez sporządzającego rzeczoznawcę, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. W tej sytuacji oparcie decyzji II instancji na ustaleniach operatu nie było dopuszczalne. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję, w ocenie Sądu, ograniczył się jedynie do kontroli postępowania organu I instancji, nie dokonał własnych ustaleń, czym naruszył w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy art. 15 kpa, ustanawiający zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W konsekwencji uznać należy, że decyzje organu pierwszej i drugiej instancji wydane zostały z naruszeniem art. 156 ust. 3 ugn oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, natomiast zaskarżona decyzja narusza dodatkowo przepis art. 15 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią poczynione powyżej rozważania. Mając na uwadze wskazane uchybienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.