I SA/Wa 2046/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...], decyzją z [...] sierpnia 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miejskiej L., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2011 r., nr [...] ustalającą na rzecz J. P. odszkodowanie w kwocie [...] złotych za udział [...] części we własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne gminne – ulicę [...] i [...] w L., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr nr [...] i [...] z obrębu [...], o łącznej powierzchni [...] m2 . Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Ostatecznymi decyzjami z [...] maja 2006 r. nr [...] oraz z [...] czerwca 2006 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę Miejską L. z dniem 1 stycznia 1999 r., na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), prawa własności nieruchomości, zajętych pod części ul. [...] i [...] – będących drogami gminnymi, oznaczonych w ewidencji gruntów odpowiednio jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2. Powyższe nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiły przedmiot współwłasności małżonków J. i E. P. (w 1/2 części) oraz A. M. (w 1/2 części). E. P. zmarł w 2003 r., a spadek po nim nabyli: J. P., E. B. oraz Z. P. (każde po 1/3 części) – co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w L. z [...] marca 2005 r. sygn. akt [...]. Wniosek o przyznanie odszkodowania, w terminie określonym w art. 73 ust. 4 powołanej wyżej ustawy wniosła wyłącznie J.P. Decyzją z [...] kwietnia 2011 r. Starosta Powiatu [...], w następstwie rozpoznania powyższego wniosku, ustalił na rzecz J. P. odszkodowanie w łącznej wysokości [...] złotych za udział [...] części w opisanych na wstępie nieruchomościach, zobowiązując do jego wypłaty Gminę L. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż tryb postępowania przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: "u.g.n."). Zgodnie zaś z treścią art. 130 ust. 2 tej ustawy, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Taka opinia (w formie operatu szacunkowego) została w niniejszej sprawie sporządzona w dniu [...] października 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. K., która w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej wyceniła nieruchomości zajęte pod drogi na łączną kwotę [...] złotych ([...] zł/m2). W operacie tym rzeczoznawca zastosowała się do dyspozycji § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) - w jego ówczesnym brzmieniu - i wartość zajętych pod drogi nieruchomości określiła mając na względzie iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do nieruchomości wycenianych, tj. przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Starosta podniósł, iż w dniu [...] czerwca 2011 r. na rozprawie administracyjnej pełnomocnik Prezydenta Miasta L. zaproponował aby do wypłaty odszkodowania przyjąć kwotę [...] złotych za m2. Na propozycje tą J. P. nie wyraziła zgody, gotowa natomiast byłaby przystać na kwotę [...] złotych za m2. Natomiast rzeczoznawca majątkowy oświadczyła, że operat szacunkowy został przez nią sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Po zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, Starosta do dnia wydania decyzji nie otrzymał, poza podtrzymaniem przez Prezydenta Miasta L. stanowiska wyrażonego na rozprawie, żadnych innych wniosków bądź informacji odnoszących się do zebranego materiału dowodowego. W konkluzji decyzji organ ocenił, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat nie budzi zastrzeżeń formalnych. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina Miejska L., zarzucając organowi oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie wartości rynkowej przedmiotowych nieruchomości, spowodowanej przyjęciem jako materiału porównawczego transakcji działkami budowlanymi. Tymczasem wyceniane nieruchomości stanowią od 80 lat drogę publiczną i takie też przeznaczenie zostało ustalone w planie parcelacyjnym Hrabiego M. P. Gmina zakwestionowała także zastosowanie przez rzeczoznawcę niektórych współczynników cech rynkowych nieruchomości, które miały znaczenie w procesie szacowania i rzutowały na zawyżenie wartości nieruchomości. Po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i stwierdził, że dokonana przez Starostę [...] ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń. Wojewoda zaznaczył, że na podstawie § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Paragraf 36 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia pozwala natomiast w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, na zastosowanie podejścia porównawczego, określającego wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Organ wyjaśnił, że w związku z brakiem na terenie miasta L. transakcji, których przedmiotem były nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne, rzeczoznawca zastosował się do dyspozycji § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 21 września 2004 r. i przyjął podejście porównawcze – metodę korygowania ceny średniej biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, położonych na obszarze miasta L., o przeznaczeniu odpowiadającym przeznaczeniu przeważającemu wśród gruntów przyległych do wycenianych nieruchomości (tj. przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną), objętych transakcjami sprzedaży w okresie listopad 2008 r. – czerwiec 2010 r. Na potrzeby wyceny rzeczoznawca przyjął 12 umów kupna-sprzedaży nieruchomości jakie dokonane zostały na rynku lokalnym o cenach jednostkowych od 243,00 do 457,00 zł/m2 oraz cenie średniej w wysokości 362,00 zł/m2. Następnie wyodrębnił zespół cech różniących, które miały wpływ na poziom cen sprzedawanych nieruchomości, takich jak: lokalizacja, sąsiedztwo, uzbrojenie w media, wielkość i kształt działki, dojazd, droga dojazdowa i inne, a w dalszej kolejności obliczył procentowy wpływ tych cech i określił wartość współczynników korygujących wycenianych nieruchomości, co ostatecznie doprowadziło do ustalenia wartości jednego metra kwadratowego szacowanych działek na poziomie 339 złotych. Zdaniem organu wojewódzkiego, sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy nie budzi zastrzeżeń formalnych ani merytorycznych. Rzeczoznawca majątkowy właściwie bowiem zastosował metodę wyceny, stosownie do § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia z 21 września 2004 r. Tym samym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji oparte na tej wycenie należy w jego ocenie uznać za prawidłowe. Na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2011 r. Gmina Miejska L. reprezentowana przez Prezydenta Miasta L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie § 36 ust. 1 w zw. z § 36 ust. 6 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w brzmieniu na dzień wydania decyzji, poprzez oparcie się na nieprawidłowej, niespełnającej wymogów rozporządzenia, zawyżonej wycenie rynkowej nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], co miało wpływ na wysokość należnego odszkodowania, a tym samym rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto skarżąca zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. Kwestionując prawidłowość wyceny, skarżąca podniosła, że z bazy dostępnych danych rzeczoznawca wybrał 11 nieruchomości podobnych pod względem lokalizacji ogólnej, dostępu do drogi i sąsiedztwa. Żadna jednak z tych nieruchomości nie jest położona w tym samym obrębie co nieruchomość wyceniana. Poza tym powierzchnia działek branych do porównania jest znacznie większa od powierzchni gruntu wycenianego. Przyjęta zatem przez rzeczoznawcę próba nieruchomości podobnych o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych nie jest próbą reprezentatywną, na podstawie której można dokonać wyceny. Zdaniem skarżącej, powyższe okoliczności pozbawiają te nieruchomości waloru nieruchomości podobnych do wycenianych, w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Gmina zwróciła także uwagę na rodzaje cech, które rzeczoznawca wziął pod uwagę dokonując obliczenia współczynnika korygującego mającego decydujące znaczenie przy ustalaniu ceny nieruchomości. Jedną z nich był dostęp do drogi publicznej, który miał 10 % wpływ na ustalenie tegoż współczynnika, przy czym rzeczoznawca nie określił co oznacza ta cecha. Oczywistym natomiast jest, iż nieruchomość, która jest zajęta pod drogę publiczną ma dobry dostęp do drogi oraz ciągów komunikacyjnych, a pełne uzbrojenie w media oraz możliwość bezpośredniego wjazdu na nieruchomość z ważnych ciągów komunikacyjnych nie mają znaczenia w przypadku nieruchomości, która jest drogą publiczną. W związku z powyższym uwzględnienie tych cech sztucznie zawyża wysokość współczynnika korygującego, a tym samym cenę nieruchomości. W ocenie skarżącej, dokonując wyceny zajętych pod drogi nieruchomości, w operacie szacunkowym rzeczoznawca nieprawidłowo zastosował podejście porównawcze, a tym samym Wojewoda [...] bezpodstawnie uznał, że operat ten spełnia wymogi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji (którego aktualną treść przytoczyła na wstępie uzasadnienia skargi). Skarżąca podkreśliła, że w myśl obowiązującego obecnie § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia, w przypadku braku cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi na lokalnym i regionalnym rynku nieruchomości, wartość gruntu ustala się w sposób określony w tym ustępie, czyli w podejściu kosztowym, a nie porównawczym. Reasumując skarżąca zauważyła, że zarówno decyzja Wojewody [...] jak i Starosty [...] naruszają przepisy art. 7, 8, 11, 77 i 80 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy i zasadności przesłanek, którymi kierowały się organy wydając decyzje. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2011 r. nr [...] oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny w ramach tych kryteriów zaskarżonej decyzji Wojewody [...] Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, co skutkuje uchyleniem tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2011 r., nr [...], aczkolwiek zasadniczo z innych względów niż w niej podniesione. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Niekwestionowaną okolicznością jest bowiem, że nieruchomości stanowiące działki nr [...] i [...], z mocy art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) jako zajęte pod części ul. [...] i ul. [...] w L. – będące drogami gminnymi, przeszły z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność Gminy L., co potwierdzone zostało ostatecznymi decyzjami Wojewody [...] z [...] maja 2006 r. nr [...] (dot. działki nr [...]) oraz z [...] czerwca 2006 r. nr [...] (dot. działki nr [...]). Bezsporne jest również to, że wniosek o odszkodowanie, za utraconą własność przedmiotowych nieruchomości, w terminie określonym w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, wniosła jedna z jej współwłaścicielek – J. P., co rodziło po stronie starosty obowiązek ustalenia należnego odszkodowania, do wypłaty którego zobowiązana jest gmina. Istotą sporu jest natomiast ocena wartości dowodowej, sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. operatu szacunkowy z [...] października 2010 r., zwierającego wycenę zajętych drogami publicznymi działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. Dokonując wyceny ww. nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, opierając się przy tym na materiale porównawczym w postaci transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod budownictwo mieszkaniowe zrealizowanymi na rynku lokalnym (mieście L.) w latach 2008-2010. Uzasadniając dobór materiału porównawczego, rzeczoznawca wskazała na braku na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Zdaniem organu wojewódzkiego operat ten został sporządzony prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), co pozwala na ustalenie w o parciu o ten dowód należnego J. P. odszkodowania. Z oceną tą nie sposób się jednak zgodzić. Uszło bowiem uwadze Wojewody, iż w toku prowadzonego przez niego postępowania znowelizowane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. Wynikiem zaś tej nowelizacji - dokonanej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 165, poz. 985) - była m. in. zmiana dotychczasowego brzmienia § 36 rozporządzenia z 21 września 2004 r., regulującego zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe, które to zasady mają zastosowanie przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Rozporządzenie nowelizujące weszło w życie w dniu 26 sierpnia 2011 r .(§ 2 rozporządzenia) i nie zawierało przepisów przejściowych, co oznacza, że wprowadzone nim regulacje, podlegają bezpośredniemu stosowaniu. Wprawdzie zmiana przepisów rozporządzenie nie oznacza, że sporządzone pod rządami dotychczasowych regulacji operaty szacunkowe staję się nieważne, jednakże ograniczona zostaje możliwość wykorzystania ich jako dowodów sprawie, wyłącznie do przypadków, gdy przyjęte w nich założenia odpowiadają założeniom i zasadom wynikającym ze znowelizowanych przepisów. Bez znaczenia przy tym dla oceny skutków wywołanych zmianą przepisów mających zastosowanie w sprawie ma fakt, że zmiana ta nastąpiła na etapie postępowania odwoławczego. Istotą bowiem postępowania instancyjnego jest dwukrotne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, co oznacza, że w postępowaniu odwoławczym dochodzi do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w toku którego obowiązkiem organu jest uwzględnienie także okoliczności, które zaistnieją lub ujawnią się już po wniesieniu odwołania. Tym samym oceny sporządzonego operatu i jego przydatności jako dowodu w sprawie, rozpoznający odwołanie organ wojewódzki, orzekający po 26 sierpnia 2011 r., winien dokonać w kontekście aktualnie obowiązujących przepisów tego rozporządzenia. Zgodnie bowiem z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i powtórzoną w art. 6 k.p.a. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Takiej oceny organ odwoławczy jednak nie przeprowadził, z uwagi na niedostrzeżenie wspomnianej nowelizacji. Zgodnie zaś z nowym brzmieniem § 36 rozporządzenia z 21 września 2004 r. wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust.1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W myśl ust. 3 tego paragrafu, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Natomiast ust. 4 stanowi, iż w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustęp 6 § 36 stanowi zaś, że ust. 1-4, stosuje się odpowiednio przy określeniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r.; nie uwzględnia się nakładów poczynionych przez osobę uprawnioną po utracie prawa władania gruntem. W świetle przytoczonej wyżej znowelizowanej treści § 36 rozporządzenia z 21 września 2004 r., punktem wyjścia przy wycenie nieruchomości zajętej drogą publiczną dla potrzeb ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., dokonywanej w podejściu porównawczym, są transakcje nieruchomościami drogowymi (tj. zajętymi lub przeznaczonymi pod drogi) zrealizowane na rynku lokalnym i regionalnym. Są to wszak nieruchomości o przeznaczeniu tożsamym z wycenianymi gruntami, których przeznaczenie determinuje faktyczny sposób ich użytkowania w dacie wejścia w życie ww. ustawy (29 października 1998 r.) i przewidzianego w niej skutku. W tym stanie rzeczy tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji na obydwu wymienionych rynkach, umożliwia rzeczoznawcy odstąpienie od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. § 36 ust. 4 w zw. z ust. 6 rozporządzenia). Tymczasem sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego wycena działek nr [...] i [...], dla której punktem wyjścia był rynek lokalny transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów do nich przylegających (działek budowlanych), nie poprzedzona została analizą regionalnego rynku transakcji działkami drogowymi. To zaś oznacza, że założenia stanowiące podstawę wyceny nie odpowiadają obowiązującemu w dacie rozstrzygania sprawy brzmieniu § 36 ust. 4 rozporządzenia, a tym samym nie mogła ona stanowić dowodu z opinii rzeczoznawcy, o którym mowa w art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymaganego przy ustalaniu należnego odszkodowania. Powoływanie się zaś przez organ odwoławczy na nieobowiązującą treść § 36, jako podstawy formułowanej oceny tego dowodu, stoi w oczywistej sprzeczności z zasadą praworządności i stanowi istotne naruszenie mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, przekładające się wprost na jej wynik. Wskazuje również na brak wyjaśnienia w postępowaniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a więc naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz uregulowanej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co prowadzić musi do uchylenie zaskarżonej decyzji. Wobec braku przydatności operatu szacunkowego z [...] października 2010 r. dla ustalenia odszkodowania w prowadzonym przez organy postępowaniu, bezprzedmiotowej jest obecnie odnoszenie się do ostatecznie ustalonej w tym operacie wartości nieruchomości i kontrola poprawności weryfikacji przez organ administracji publicznej zawartych w nim obliczeń. W tym stanie rzeczy zbędne było odnoszenie się obecnie przez Sąd do formułowanych na tym tle zarzutów skargi, wskazujących na zawyżenie w nim wartości wycenianej nieruchomości, czy też błędne przyjęcie w zastosowanej przez rzeczoznawcę metodzie współczynników korygujących. Prawidłowe ustalenie odszkodowania, wymagać zatem będzie zlecenie przygotowania przez rzeczoznawcę majątkowego nowej wyceny. Dokonanie tego na etapie postępowania odwoławczego, wykraczałoby poza ramy postępowania uzupełniającego, uregulowanego w art. 136 k.p.a. Sformalizowana opinia rzeczoznawcy w postaci operatu szacunkowego, jest bowiem podstawowym dowodem w sprawach odszkodowawczych, który ma bezpośredni wpływ na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Z tego też względu, w celu zapewnienia pełnej realizacji gwarancji procesowych stron, konieczne jest umożliwienie oceny nowego operatu przez organy obydwu instancji. To zaś skutkować musi uchyleniem także wydanej w pierwszej instancji decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2011 r. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji uwzględni stanowisko Sądu przedstawione w niniejszym uzasadnieniu, zleci rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie nowej opinii w przedmiocie wartości zajętych pod drogi publiczne działek nr [...] i [...], a następnie dokona jej oceny, stosownie do art. 80 k.pa. Podjęte zaś rozstrzygniecie uzasadni w sposób wymagany art. 107 § 3 k.p.a.