I SA/Wa 2046/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] odmówił przyznania J. K. zasiłku celowego na dożywianie. Organ podał, że J. K. w dniu [...] marca 2013 r. złożyła wnioski o wypłatę zasiłku stałego, oraz o pomoc finansową na opłatę zadłużenia za czynsz, gaz, energię elektryczną, telefon stacjonarny a także ubezpieczenie zdrowotne oraz na zakup wózka na kółkach w cenie 43 zł oraz kosztów przesyłki w wysokości 12 zł. Natomiast w czasie wywiadu środowiskowego w dniu [...] kwietnia 2013 r. wniosła o pomoc finansową na zakup biletu miesięcznego 50%, na dożywianie, na środki czystości i leki. Organ ustalił, że J. K. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe mieszka sama. Wnioskodawczyni jest zaliczona jest do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Prezydent W. wskazał, że J. K. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosków tj. w lutym 2013 r. nie posiadała żadnego własnego dochodu. Organ przywołał przepisy art. 2 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania z dnia 29 grudnia 2005 r. Zgodnie z ustawą o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub jej dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego określonego w wyżej powołanych przepisach. Kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarujące; wynosi 542 zł, natomiast kryterium dochodowe rodziny stanowi iloczyn kwoty 456 zł tj. kryterium dochodowe na osobę w rodzinie i iloczyn osób w rodzinie. Organ podkreślił, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Prezydent W. wskazał, że wnioskodawczyni w dniu [...] marca 2013 r. otrzymała z kasy Ośrodka wypłatę świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych w kwocie [...] zł (decyzja [...]), na zakup środków czystości w wysokości [...] zł (decyzja [...]) oraz na zakup biletu 30 dniowego ZTM w kwocie [...] zł (decyzja nr [...]). Ponadto przyznano dla wnioskodawczyni świadczenie pieniężne w formie zasiłku celowego do wypłaty w kwietniu 2013 na konta instytucji na opłatę czynszu w kwocie [...] zł (decyzja [...]). na opłatę gazu w kwocie [..] zł (decyzja [...]) i opłatę energii elektrycznej w kwocie [...] zł (decyzja [...]). Organ wskazał, że w marcu 2013 r. za pośrednictwem Ośrodka J. K. złożyła wniosek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o emeryturę. Wymienionej przyznane zostało świadczenie emerytalne od [...] marca 2013 r. w wysokości netto [...] zł miesięcznie. W dniu [...] kwietniu 2013 r. ZUS dokonał wypłaty świadczenia emerytalnego z wyrównaniem za miesiąc marzec 2013 r. w łącznej wysokości [...] zł. Organ stwierdził, że J. K. w miesiącu kwietniu 2013 i posiada środki finansowe zabezpieczające jej podstawowe potrzeby w tym w zakresie dożywiania. Organ wskazał jednocześnie, że wnioskodawczyni w dniu [...] lipca 2012 r. osiągnęła wiek emerytalny, a tym samym nabyła możliwość ubiegania się o prawo do emerytury o czym była wielokrotnie w trakcie wywiadów środowiskowych informowana przez pracownika socjalnego, jednak wnioskodawczyni przez kilka miesięcy nie chciała skorzystać z przysługującego jej uprawnienia. Nadto, dobrowolnie zrezygnowała z dniem [..] sierpnia 2012 r. z pomocy w formie dodatku mieszkaniowego wypłacanego przez Wydział Zasobów Lokali [...], który to dodatek miała przyznany na okres od [...] maja 2012 r. października 2012 r. Powyższe świadczenie stanowiło uprawnienie i możliwość w/w w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej. Organ podkreślił, że pozostawanie w szczególnie trudnej sytuacji życiowej nie oznacza, że ze środków publicznych zaspokajane będą wszystkie zgłaszane potrzeby. Rodzaj pomocy oraz jej rozmiar muszą być adekwatne do okoliczności. Zatem, nie każdy potrzebujący w każdym czasie może uzyskać spełnienie oczekiwań w zakresie go satysfakcjonującym. Organ wskazał, że w okresie od stycznia do lutego 2013 r. pomocy w formie zasiłków celowych udzielono [...] osobom na łączną kwotę [...] zł tj. średnio [...] zł dla osoby miesięcznie. J. K. od września 2006 r. systematycznie (tj. w każdym miesiącu) korzysta ze świadczeń pomocy społecznej, między innymi w formie zasiłku stałego oraz zasiłków celowych z przeznaczeniem na cele takie jak zakup żywności, środków czystości, opłaty świadczeń mieszkaniowych, zakup biletu miesięcznego, leków odzieży, obuwia, itp. W lutym 2013 r. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wnioskodawczyni uzyskała pomoc finansową w kwocie [....] zł. Ośrodek nie posiada wystarczających środków na realizację wnioskowanych potrzeb w wymiarze oczekiwanym przez osoby ubiegające się o świadczenie pieniężne. Organ stwierdził, że w kwietniu 2013 r. J. K. otrzymała wypłatę świadczenia emerytalnego z wyrównaniem za marzec 2013 r. w wysokości [...] zł, zatem posiada środki finansowe na zakup żywności. W odwołaniu strona uznała decyzję za błędną i krzywdzącą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) stanowi, iż celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Ustawa nakłada jednocześnie na rodziny i osoby korzystające z tej pomocy obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Decyzja dotycząca przyznania zasiłku celowego jest decyzją o charakterze uznaniowym. Organ przywołał przepis art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wskazując, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a wyliczenie tych potrzeb ma charakter przykładowy. Kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały określone w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten ogranicza krąg potencjalnych odbiorców świadczeń pieniężnych tylko do osób spełniających ustawowe kryterium dochodowe, przy dodatkowym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej - w tym między innymi: bezdomności, ubóstwa, bezrobocia. Jednakże spełnienie powyższych przesłanek nie jest wystarczającym uzasadnieniem i jednocześnie gwarancją dla wnioskodawcy do uzyskania świadczenia, albowiem dodatkowo w ustawie określono przesłankę obowiązku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Powyższy obowiązek został przez ustawodawcę wyrażony wprost w przepisie art. 4 ustawy o pomocy społecznej, wedle którego każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia pomocy społecznej. Wskazać w tym miejscu również należy, że pomoc społeczna spełnia subsydiarną funkcję, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta pomocy. Egzekwowanie od beneficjenta, bądź potencjalnego beneficjenta pomocy społecznej obowiązku współdziałania jest istotna z tego punktu widzenia, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. W związku z tym bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia. W niniejszej sprawie wnioskodawczyni przez dłuższy okres nie wykorzystywała własnych możliwości w celu poprawy swojej sytuacji finansowej (nie starała się o świadczenie emerytalne, zrezygnowała z dodatku mieszkaniowego), a jednocześnie otrzymuje od 2006 r. od organu pierwszej instancji znaczną pomoc na niezbędne potrzeby bytowe, między innymi na dożywianie w miesiącu marcu 2013 r. Natomiast od [...] marca 2013 r. ma przyznane świadczenie emerytalne, którego wysokość przekracza ustawowe kryterium uprawniające do przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Organ wskazał, że pomoc społeczna nie jest i nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu służące do zaspokajania choćby tylko najbardziej uzasadnionych potrzeb. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wskazała, że decyzja jest krzywdząca i pozbawia ją świadczeń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi powołując się na dotychczasowe ustalenia. Reprezentujący skarżącą pełnomocnik z urzędu, na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 9 stycznia 2014 r. złożył pismo, w którym wniosł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędne zastosowanie polegające na ustaleniu wysokości dochodu skarżącej, stanowiącego kryterium przyznania zasiłku, na podstawie przychodów z miesiąca, w którym skarżąca złożyła wniosek o zasiłek, zamiast na podstawie przychodów z miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym skarżąca złożyła wniosek o zasiłek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Zgodnie z art. 39 ust 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej stronie może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, także kosztów pogrzebu. Użycie sformułowania "w szczególności" świadczy o tym, że jest to katalog przykładowy. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie zaś do art. 7 tej ustawy, do udzielania pomocy w zakresie dożywiania, z wyłączeniem pomocy określonej w art. 6a, mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Organy prawidłowo w niniejszej sprawie przyjęły, że z brzmienia powołanych unormowań i użytego w nich zwrotu "może", wynika, że decyzja wydana w tym trybie przez organ administracji, ma charakter uznaniowy, co oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powoduje, że nawet fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 1 i 4 cytowanej ustawy). W ocenie Sądu, organ wydając decyzję o odmowie przyznania zasiłku celowego na dożywianie decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Również organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W sprawie tej został zebrany pełny materiał dowodowy, a ustalenia stanu faktycznego są prawidłowe. Organ ustalił, że w lutym 2012 r. – miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku – wnioskodawczyni nie posiadała żadnego własnego dochodu. Niezrozumiały jest, w świetle powyższego, zarzut podniesiony w tym zakresie w piśmie pełnomocnika z dnia 9 stycznia 2014 r. Zarówno organ I jak i II instancji rozważyły cały materiał dowodowy, w tym wszystkie okoliczności sprawy, wydając rozstrzygnięcia, które odpowiadają prawu. Wniosek o pomoc w zakresie dożywiania wnioskodawczyni złożyła w trakcie wywiadu środowiskowego w dniu [..] kwietnia 2013 r. W sprawie jest bezsporne, że skarżąca uzyskuje od dnia [..] marca 2013 r. świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł netto miesięcznie. W dniu [...] kwietnia 2013 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wypłacił wnioskodawczyni kwotę [...] zł tego świadczenia, z wyrównaniem za marzec 2013 r. W sprawie nie jest również kwestionowane, że w miesiącu marcu 2013 r. wnioskodawczyni uzyskała w ramach przyznanej jej pomocy społecznej: kwotę [...] zł na zakup artykułów żywnościowych (decyzja [...]), [..] zł na zakup środków czystości (decyzja [...]) i [..] zł na zakup biletu 30-dniowego (decyzja [...]). Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni w kwietniu 2013 r. (decyzjami z dnia [...] marca 2013 r.) uzyskała zasiłki celowe na opłatę czynszu, gazu i energii elektrycznej, na konto instytucji, w wysokości odpowiednio [...] zł. Jak wskazał organ, średnia pomoc ośrodka pomocy społecznej na rzecz jednej osoby wynosi miesięcznie [...] zł, zaś w odniesieniu do wnioskodawczyni pomoc ta zarówno w miesiącu marcu 2013 r., jak i w kwietniu 2013 r., znacznie przekraczała tę kwotę. Natomiast w miesiącu luty 2013 r., a zatem wówczas, gdy skarżąca nie miała jeszcze ustalonego prawa do emerytury i nie uzyskiwała dochodu, organ przyznał i wypłacił wnioskodawczyni świadczenia z pomocy społecznej w łącznej wysokości [...] zł. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że organy wydając decyzje nie naruszyły przepisu art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Jak wskazano już bowiem wyżej, nawet fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia i w wysokości zgodnej z oczekiwaniami. Nadto, organ wykazał, że choć wnioskodawczyni miała możliwość ubiegania się już w 2012 r. o świadczenie emerytalne, o czym była informowana przez pracownika socjalnego, nie chciała z tego prawa skorzystać. Zrezygnowała również z dniem [...] sierpnia 2012 r. z pomocy w formie dodatku mieszkaniowego, który przyznany był na okres od 1 maja 2012 r. października 2012 r. Pomoc społeczna stanowi instytucję, która ma na celu pomoc w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej, której wnioskodawca nie jest w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia (art. 2 ustawy o pomocy społecznej). Wnioskodawczyni – w czasie, gdy możliwe było podjęcie działań zmierzających do zmiany jej sytuacji bytowej poprzez uzyskanie świadczenia emerytalnego – działań tych nie podjęła. Z treści odwołania od decyzji organu I instancji wynika, iż uzyskiwanie świadczenia emerytalnego jest w ocenie wnioskodawczyni mniej korzystne niż uzyskiwanie świadczeń z pomocy społecznej. Podkreślenia wymaga jednakże, iż pomocna społeczna nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu, albowiem celem tej instytucji jest wspieranie osób i rodzin w przezwyciężeniu trudnej sytuacji. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy organy orzekające nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, tym bardziej, że ośrodek pomocy ma ograniczone możliwości finansowe, a skarżącej w marcu 2013 r. udzielona została pomoc w postaci zasiłku celowego na zakup żywności. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Nadto, organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt l OSK 1464/06, Lex nr 299415; z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt l OSK 624/07, Lex nr 500091; z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1498/10). Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.