I SA/Wa 2047/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. M. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], po zapoznaniu się z odwołaniem W. M., stwierdziła niedopuszczalność wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] stwierdzającej, że Gmina K. nabyła z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej N., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów m.in. jako działki nr [...] i nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] stwierdził, że Gmina K. nabyła z dniem [...] maja 1990 r. z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności nieruchomości, w tym m.in. działek nr [...] i nr [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, odwołanie od tej decyzji w zakresie działek nr [...] i nr [...] złożyła W. M. Po jego rozpatrzeniu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. stanowi art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), zgodnie z którym mienie gminne w rozumieniu przepisu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1, staje się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym z mocy prawa mieniem gminy, na której obszarze jest położone. Zgodnie z powołanym art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...) z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym traci moc art. 98 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 26, ze zm.), który w ust. 1-2 stanowił: "Wszystkie przysługujące mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe pozostają nienaruszone (ust. 1). Dotychczasowe mienie gromadzkie staje się mieniem gminnym (ust. 2)". Przepis art. 7 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) ma zastosowanie tylko do mienia gromadzkiego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Nie odnosi się do wspólnoty gruntowej. W sytuacji gdy odwołanie od decyzji jest oparte na tej podstawie, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, organ dokonuje ustaleń w zakresie przysługiwania odwołującej przymiotu strony postępowania. Przymiot strony ocenia się w oparciu o art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istnienie interesu prawnego należy oceniać na gruncie norm prawa materialnego, który przesądza w rozumieniu art. 28 kpa o przymiocie strony w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, którego ustalenie czy wykazanie decyduje o aktualizacji zakresu podmiotowego w konkretnym postępowaniu, jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. Interes prawny musi mieć charakter aktualny, konkretny i obiektywny. Organ wyjaśnił, że stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) co do zasady są Skarb Państwa i właściwa gmina. Inny podmiot będzie stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...), jeśli wykaże (powołując się na dokumenty potwierdzające powoływany tytuł prawny do nieruchomości), że to jemu, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do mienia będącego przedmiotem komunalizacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 770/06). Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy jednak interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego, jak również właścicieli nieruchomości sąsiednich. Komunalizacja, której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wyjaśniła zasady i sytuacje, w których może mieć zastosowanie art. 134 kpa, i stwierdziła, że zgodnie z art. 127 § 1 kpa odwołanie służy stronie. W związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa. W takiej sytuacji organ odwoławczy powinien na podstawie art. 134 kpa stwierdzić niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, bowiem dotyczy ono decyzji już ostatecznej. Odwołująca w przekazanym odwołaniu i załącznikach nie przedstawiła żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że w dniu [...] maja 1990 r. tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości przysługiwał W. M. Samo twierdzenie, że działki nr [...] i nr [...] zostały przekazane jej przodkom serwitutem w 1859 r. przez rodzinę B. i kolejno były przekazywane jej pradziadkom i dziadkom nie daje podstawy do stwierdzenia, że nabyła prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Obowiązujący w latach 1947-1949 dekret z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319, ze zm.) w art. 46 stanowił: "Umowa o przeniesienie własności nieruchomości winna być pod nieważnością zawarta w formie aktu notarialnego. To samo dotyczy zgody na przejście własności nieruchomości, wyrażonej w wykonaniu umowy, zawartej z zastrzeżeniem warunku lub terminu". W. M. nie przedstawiła aktu notarialnego nabycia nieruchomości, a tym samym nie nastąpił skutek prawny w postaci przeniesienia prawa własności tej nieruchomości na osobę fizyczną, a więc nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Tym samym, w opinii Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, W. M. nie udowodniła, że przysługiwało jej prawo własności przedmiotowej nieruchomości zarówno w dniu [...] maja 1990 r., jak i obecnie, a nie Skarbowi Państwa, a więc nie może być stroną przedmiotowego postępowania komunalizacyjnego. Dodatkowo organ odwoławczy przypomniał, że przepis art. 19 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...) stanowi, że roszczenia cywilnoprawne związane z nabyciem mienia komunalnego mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Organy orzekające w sprawach komunalizacji nie są powołane do rozstrzygania sporów wynikających na tle stosunków cywilnoprawnych pomiędzy osobami fizycznymi a Skarbem Państwa bądź gminą. Do rozpoznawania takich spraw, z mocy art. 2 § 1 i 3 kpc, powołane są sądy powszechne. Niezależnie od powyższego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wyjaśniła, że W. M. może przysługiwać prawo złożenia wniosku o wznowienia postępowania, o ile w jej przekonaniu zaistniały nowe okoliczności faktyczne, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, czyli okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone w postępowaniu. Istotne jest, aby organ nimi nie dysponował i nie były mu one znane na dzień podjęcia decyzji. Nowe okoliczności i dowody w rozumieniu tego przepisu to takie, które istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ orzekający nimi nie dysponował (obojętnie z jakich przyczyn). Na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła W. M. W uzasadnieniu wyjaśniła, że posiada interes prawny, ponieważ posiada dokumenty świadczące o tytule prawnym do przedmiotowej nieruchomości, którym jest akt notarialny z dnia [...] lutego 1928 r. L.R: [...]. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca powołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 574/09. W ocenie skarżącej jej interes prawny wynika z art. 140 Kc, a Wojewoda [...] naruszył podstawowe zasady obowiązujące w państwie demokratycznym, oraz naruszył art. 5 Kc. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Przypomnieć należy, że art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stanowi, że mienie gminne w rozumieniu przepisu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1, staje się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym z mocy prawa mieniem gminy, na której obszarze jest położone. Podstawę prawną rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 kpa. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przypomnieć należy, że w myśl art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego, a tylko jej zgodnie z treścią art. 127 § 1 kpa przysługuje prawo wniesienia odwołania, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tej sytuacji odwołanie od decyzji wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stwierdzającej nieodpłatne nabycie przez Gminę z mocy prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy (27 maja 1990 r.) własności przedmiotowej nieruchomości, służy jedynie stronie postępowania komunalizacyjnego. Stroną postępowania komunalizacyjnego jest natomiast Skarb Państwa i właściwa gmina. Ponadto, stroną takiego postępowania może być wyłącznie podmiot, który wykazał, że ma tytuł prawny do objętej orzeczeniem komunalizacyjnym nieruchomości, który to tytuł wyklucza jej komunalizację. Jak wynika z akt sprawy, sporne działki wpisane były w księdze wieczystej nr [...]. Jako ich właściciel ujawniony był Skarb Państwa, który stał się ich właścicielem na podstawie art. 32 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130, ze zm.). Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii rejestru ewidencji gruntów założonego w 1986 r., sporne działki stanowiły własność Skarbu Państwa i pozostawały we władaniu Urzędu Dzielnicowego K. Podkreślić należy, że w akcie notarialnym z dnia [...] lutego 1928 r., na który powołuje się skarżąca, nie ma wymienionej prg. l. kat [...], z której powstały m.in. sporne działki nr [...] i [...]. Natomiast z aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1922 r., w którym figuruje m.in. działka nr [...], wynika, że stanowiła ona pastwiska i moczary, które obciążone były prawem służebności bezpłatnego pasania na nich bydła, koni, nierogacizny i gęsi na rzecz szeregu właścicieli posiadłości wiejskich (czyli był to teren tzw. pastwiska serwitutowego). W tej sytuacji wyjaśnić należy, że problematyka charakteru prawnego wspólnot gruntowych jest wyjątkowo złożona chociażby z tego względu, iż różnorodny jest charakter praw składających się na wspólnotę (szerzej: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 733/08, J. Rostkowski: Prawo gruntowe w praktyce, Warszawa 1988, s. 211 i n.). W świetle art. 1 ustawy dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169, ze zm.), prawa te, przysługujące podmiotom określonym w art. 6 ustawy, można ogólnie podzielić na: - szczególny rodzaj współwłasności (grunty nadane na wspólną własność), - prawo do wspólnego posiadania lub wspólnego użytkowania nieruchomości cudzej. Prawa te powstały z reguły jeszcze w XIX w. (bądź wcześniej), ukształtowane zostały przez ustawodawstwo państw zaborczych, stanowiły zwykle jedną z form uwłaszczenia chłopów; poza nadaniem własności indywidualnej możliwe było też nadanie gruntów na współwłasność lub - bez zmiany podmiotu własności - obciążenie gruntu serwitutami. Serwituty w chwili powstania obciążały głównie własność prywatną, rzadziej publiczną. Osoby uprawnione z tytułu serwitutu mogły korzystać i czerpać pożytki z gruntu, nie będąc jego właścicielami. Uznaje się, iż te uprawnienia pokrywają się treściowo z ograniczonymi prawami rzeczowymi i są pewnym ich rodzajem; świadczyć ma o tym art. 26 ust. 5 ustawy, w którym mowa jest o wywłaszczeniu ograniczonych praw rzeczowych osób uprawnionych (Jan Szachułowicz, Status prawny wspólnot gruntowych, Przegląd Sądowy z 2002 r., nr 9, s. 70). Również uprawnienia związane z dobrem gromadzkim, o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy, mają obecnie charakter – z uwagi na jego komunalizację dokonaną w 1990 r. – uprawnień na rzeczy cudzej (zob. szerzej Jan Szachułowicz, Wygaśnięcie bytu prawnego mienia gromadzkiego, Przegląd Sądowy z 1994 r., nr 7-8, s. 52-53). Prawa na rzeczy cudzej (odpowiadające dawnym serwitutom) zostały utrzymane w mocy przez art. XXXI dekretu z dnia 11 października 1946 r. Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 321, ze zm.) – i właśnie te specyficzne "reliktowe" prawa rzeczowe objęła regulacją ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. Dodatkowo wyjaśnić należy, że zarząd nad wspólnotą oraz jej zagospodarowanie nie są wykonywane przez uprawnionych osobiście, ale poprzez utworzoną na podstawie art. 14 ustawy spółkę, wyposażoną w osobowość prawną (art. 15 ustawy). Swoje stanowisko co do zagospodarowania wspólnoty udziałowiec może więc wyrażać jedynie w pracach organów spółki, także wyłącznie spółka reprezentuje interesy udziałowców na zewnątrz (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1997 r., sygn. akt II CKU 28/97, publ. Prok. i Pr. 1997/10/34). Podsumowując, Sąd uznał, że skarżąca nie wykazała, że posiada tytuł prawny do objętych komunalizacją działek nr [...] i [...], który to tytuł wykluczałby ich komunalizację. Oznacza to, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania komunalizacyjnego, a zatem nie może ona skutecznie wnieść odwołania od decyzji komunalizacyjnej. Zasadnie zatem organ odwoławczy skorzystał z treści art. 134 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sąd uznał, że organ odwoławczy w sposób dostateczny wyjaśnił powody, które legły u podstaw odmowy przyznania skarżącej przymiotu strony postępowania komunalizacyjnego i powody niedopuszczalności jej odwołania. Czyniąc to, organ II instancji nie uchybił zasadom postępowania administracyjnego. W sposób wyczerpujący przedstawił w uzasadnieniu wydanego postanowienia swoje racje oraz motywy podjętego rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) orzekł jak w sentencji.