I SA/Wa 2048/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Emilia Lewandowska Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania I. P., T. K., T. Z., K. F., A. K. i Prezydenta Miasta K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] stwierdzającą nieważność pkt 1 decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...] o wywłaszczeniu działki nr [...], obręb [...], b. gm. kat. [...] w zakresie, w jakim nieruchomość wywłaszczona odpowiada obecnym działkom nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] oraz stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa pkt 1 decyzji w zakresie w jakim nieruchomość wywłaszczona odpowiada obecnym działkom nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], a także stwierdzającą nieważność pkt 2 tej decyzji o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 70 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), orzekł: – - w pkt 1 o wywłaszczeniu na rzecz Gminy K. nieruchomości będącej własnością J. W. i stanowiącej działkę nr [...], o pow. [...] ha [...] a [...] m2, położonej w obrębie [...], b. gm. Kat. [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], z której dalsze racjonalne korzystanie nie jest możliwe ze względu na przeprowadzenie przez ww. nieruchomość przewodów kanalizacji opadowej i przewodów kanalizacyjnych w projektowanym przedłużeniu ulicy [...]; – w pkt 2 o odszkodowaniu na rzecz J. W. za ww. nieruchomość w wysokości [...] zł.; – w pkt 3 o zobowiązaniu Gminy K. do zapłaty ustalonego odszkodowania. W dniu 19 listopada 2008 r. J. W. wniósł do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. wymienionej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] stwierdził nieważność pkt 1 powyższej decyzji w zakresie, w jakim nieruchomość wywłaszczona odpowiada obecnym działkom nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], stwierdził wydanie decyzji z naruszeniem prawa w pkt 1 w zakresie, w jakim nieruchomość wywłaszczona odpowiada obecnym działkom nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] oraz stwierdził nieważność pkt 2 decyzji o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. W. z tytułu wywłaszczenia. Wojewoda [...] uznał, że kontrolowana decyzja została wydana niezgodnie z art. 70 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., bowiem przeprowadzenie przewodów kanalizacji opadowej przez działkę nr [...] zostało dokonane na podstawie ugody z właścicielem nieruchomości, bez stosowanego zezwolenia właściwego organu rządowej administracji ogólnej. Miasto K. wniosło odwołanie od powyższej decyzji wskazując na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie całego materiału dowodowego oraz jego uproszczoną ocenę oraz naruszenie art. 70 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Odwołanie zostało także wniesione przez I. P., T. K., T. Z., K. F. oraz A. K. W odwołaniu wskazano na brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1994 r. w zakresie, w jakim dotyczy działek nr [...] i nr [...] w związku z położeniem ich w pasach drogowych dróg wewnętrznych. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], w wyniku rozpatrzenia odwołań, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nieruchomość wywłaszczona została czasowo zajęta dla realizacji inwestycji kanalizacji opadowej oraz kanalizacji w ul. [...] na podstawie uzyskanej od właściciela zgody. Minister nie zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, iż przepis art. 70 ust. 3 ustawy z dnia 28 kwietnia 1985 r. miał wyłącznie zastosowanie w sytuacji, gdy wejście na nieruchomość nastąpiło na podstawie zezwolenia wydanego przez organ administracji, a nie na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. W ocenie organu, zatem nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, wydanie decyzji o wywłaszczeniu na podstawie art. 70 ust. 3 ustawy z dnia 28 kwietnia 1985 r., w sytuacji, gdy przepis ten był rozbieżnie interpretowany i wymagał złożonego procesu wykładni. Niemniej jednak organ uznał, że okoliczności ustalone w sprawie jednoznacznie potwierdzają, że niemożność korzystania przez właściciela z nieruchomości nie była wynikiem założenia przewodów kanalizacji opadowej, a późniejszego zanieczyszczenia nieruchomości. Taka okoliczność, w ocenie Ministra, wykluczała możliwość wywłaszczenia nieruchomości w trybie art. 70 ust. 3 ustawy. W tej sytuacji organ uznał, że wszczęcie i prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisu art. 70 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Organ ustalił ponadto, że wywłaszczona nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] odpowiada obecnie działkom nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Właścicielem działki nr [...] ujawnionym w księdze wieczystej KW nr [...] jest Gmina K. i działka ta znajduje się w pasie drogowym drogi wewnętrznej ulicy [...]. Działka [...] zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] stanowi własność Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. Właścicielem działki nr [...] ujawnionym w księdze wieczystej KW nr [...] jest Gmina K. i działka ta znajduje się w pasie drogowym drogi wewnętrznej ulicy [...]. Działka nr [...] stanowi współwłasność w częściach ułamkowych właścicieli wyodrębnionych lokali w budynkach oraz garaży posadowionych na tym gruncie (odpis księgi wieczystej KW [...]). Działki nr [...] i nr [...], powstałe po podziale działki nr [...], stanowią własność Gminy K. (odpis księgi wieczystej KW [...]). Podobnie działki nr [...], nr [...] i nr [...], powstałe po podziale działki nr [...], stanowią własność Gminy K. (odpis księgi wieczystej KW [...]). Ponadto działki nr [...] i nr [...] znajdują się w pasie drogowym ul. [...] będącej drogą publiczną - powiatową. W odniesieniu do powyższych okoliczności Minister wskazał, że w stosunku do działek nr [...] i nr [...], stanowiących własność osób trzecich na podstawie aktów notarialnych, wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. W odniesieniu do działek nr [...] i nr [...] stanowiących drogę powiatową, organ wskazał, że również nie można stwierdzić nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1994 r. o wywłaszczeniu. Minister uznał też, że jeżeli brak jest podstaw do wywłaszczenia, to również brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania z tego tytułu. Organ wskazał, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] grudnia 1994 r. o wywłaszczeniu tylko w stosunku do obecnych działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], opinia rzeczoznawcy sporządzona dla nieruchomości o pow. [...] ha nie odpowiada powierzchni nieruchomości, która pozostaje wywłaszczona. Odnosząc się do zarzutów odwołań organ wskazał, że działki wchodzące w skład dróg wewnętrznych nie są objęte działaniem ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, co oznacza, że nie należą one do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie prawnym. A zatem w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...] brak jest przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1994 r. W ocenie organu, określenie w decyzji z dnia [...] grudnia 1994 r. wywłaszczonej nieruchomości nieaktualnym numerem [...], nie stanowi uchybienia, które skutkowałoby nieważnością decyzji. Przedmiot wywłaszczenia, tj. działka nr [...] o pow. [...] ha był bowiem tożsamy z nowopowstałymi w 1990 r. działkami nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Miejska K. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 70 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że niemożność korzystania przez właściciela z wywłaszczonej nieruchomości spowodowania była przekształceniem nieruchomości w składowisko ziemi, gruzu i zużytych elementów żelbetowych na skutek prowadzonych w sąsiedztwie robót budowlanych, – naruszenie prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to przyjęcie, że decyzja z dnia [...] grudnia 1994 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz naruszenie przepisów art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz dokonanie sprzecznych ustaleń z zebranym materiałem dowodowym. Zarzucając powyższe skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Okoliczności niniejszej sprawy są niesporne i zostały prawidłowo ustalone. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który reguluje tryb stwierdzania nieważności decyzji w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Może zostać wszczęte z urzędu lub, jak w niniejszej sprawie, na wniosek. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA z 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, w ocenie Sądu, organy orzekające prawidłowo uznały, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...] o wywłaszczeniu działki nr [...], obręb [...], b. gm. kat. [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z akt sprawy podstawą prawną wywłaszczenia na rzecz Gminy K. nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha [...] a [...] m2, położonej w obrębie [...], b. gm. kat. [...] był przepis art. 70 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Zgodnie z jego brzmieniem: "Jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń uniemożliwia dalsze racjonalne korzystanie z nieruchomości przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlega wywłaszczeniu w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie." Okolicznością niekwestionowaną w sprawie pozostaje to, że wywłaszczona nieruchomość została zajęta za zgodą właściciela nieruchomości, lecz bez stosowanego zezwolenia organu administracji ogólnej na zajęcie nieruchomości, o którym mowa w art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodzić się należy z Ministrem, że nie jest jednoznaczny pogląd, iż roszczenia właściciela o ograniczenie prawa własności nie mogą zostać zrealizowane w trybie art. 70 ust. 3 cytowanej ustawy, jeżeli udostępnienie nieruchomości w celu założenia i przeprowadzenia urządzeń przesyłowych nastąpiło na podstawie umowy zawartej z właścicielem nieruchomości (a nie na podstawie zezwolenia organu w myśl art. 70 ust. 1). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjęto, iż rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237; także: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1992 r., s. 228 i nast. oraz Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Zb. Janowicz, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1995 r., s. 380 i nast.). Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Jako rażące naruszenia prawa kwalifikowane są nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego lecz także przepisów kompetencyjnych, jak również przepisów procesowych. Skoro zatem przepis art. 70 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. budził wątpliwości prawne, to nie można przyjąć, że odjęcie prawa własności decyzją z dnia [...] grudnia 1985 r., pomimo braku zezwolenia organu administracji rządowej, o jakim mowa w art. 70 ust. 1 cytowanej ustawy oraz uzyskanej zgody J. W. na zajęcie nieruchomości, nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa z tych powodów. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że zastosowanie trybu wywłaszczenia z art. 70 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nastąpiło jednak z rażącym naruszeniem prawa, tyle że z innych powodów. W sprawie bowiem nie zaistniała przesłanka wywłaszczenia wynikająca z tego przepisu, a mianowicie przesłanka niemożności dalszego racjonalnego korzystania z nieruchomości przez właściciela na cele dotychczasowe w związku z założeniem i przeprowadzeniem na tej nieruchomości przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 70 ust. 1 ustawy. Z akt sprawy, w tym z treści decyzji z dnia [...] grudnia 1994 r., jasno wynika, że wywłaszczona nieruchomość przewidziana została pod budowę przedłużenia ul. [...] z linią [...] do [...], na pow. [...] m2 – pod drogę dojazdową do os. [...] przy ul. [...], na pow. [...] m2 – pod pas zieleni, stanowiący strefę ochronną dla projektowanego przedłużenia ul. [...]. W decyzji wskazano, że przedmiotowa nieruchomość stała się składowiskiem ziemi, gruzu i zużytych elementów żelbetowych dla prowadzonych w sąsiedztwie robót budowlanych w osiedlu mieszkaniowym [...] i osiedlu domków jednorodzinnych przy ul. [...]. Dalej organ w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 1994 r. wskazał, że w świetle opisanego stanu nieruchomości, faktu docelowego przeznaczenia gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego m. K. pod planowaną budowę przedłużenia ul. [...], biegły uznał, że rekultywacja wspomnianego terenu dla celów rolniczych jest nieopłacalna i ekonomicznie nieuzasadniona. Zatem teren ten winien być wykupiony przez Gminę z uwagi na komunalny charakter zrealizowanych i planowanych na działce inwestycji. Z akt sprawy wynika ponadto, że przywrócenie terenu nieruchomości do stanu pierwotnego, w wyniku składowania na nim gruzu i zanieczyszczenia go ziemią niewiadomego pochodzenia, będzie stanowiło problem finansowy dla Urzędu Miasta K. W piśmie [...] Dyrekcji Inwestycji Oddział I z dnia [...] stycznia 1994 r. nr [...] wskazano, że przewidywana kwota na rekultywację nieruchomości może okazać się zbyt mała (k-32 akt administracyjnych 1993-1996). Wskazane powyżej okoliczności przeczą, jakoby niemożność dalszego racjonalnego korzystania z nieruchomości przez właściciela na cele dotychczasowe miała związek z założeniem i przeprowadzeniem na tej nieruchomości przewodów kanalizacji opadowej do oś. [...] i przewodów kanalizacji sanitarnej w projektowanym na przedmiotowej nieruchomości przedłużeniu ulicy [...]. Nie może być tutaj uznany za determinujący prawidłowość wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego wniosek J. W. złożony z dnia 19 października 1993 r. o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 70 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Rolą organu bowiem było dokładne ustalenie zaistnienia przesłanek wywłaszczenia. Tym bardziej, że we wniosku wskazano, że działki straciły jakąkolwiek wartość użytkową na skutek sąsiadujących z nimi inwestycji oraz na skutek tego, że w planach przestrzennych zagospodarowania terenu przewidziane są pod pas zieleni, drogę osiedlową i drogę ogólnomiejską. W tej sytuacji prawidłowo organy oceniły, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do działki nr [...] nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie nie zaistniały bowiem przesłanki wynikające z art. 70 ust. 3 cytowanej ustawy, tj. niemożność dalszego racjonalnego korzystania z nieruchomości przez właściciela na cele dotychczasowe w związku z założeniem i przeprowadzeniem na tej nieruchomości przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 70 ust. 1 ustawy. Zgodne z prawem pozostają także ustalenia organów co do wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. Akta sprawy potwierdzają, że w stosunku do działek nr [...] (własność Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K.) oraz nr [...] (współwłasność w częściach ułamkowych właścicieli wyodrębnionych lokali w budynkach oraz garaży posadowionych na tym gruncie) nastąpiły takie zdarzenia prawne, których skutków organ administracji nie może usunąć mocą własnych orzeczeń. Działki te stanowią własność osób trzecich, a przeniesienie praw do nieruchomości nastąpiło w drodze czynności cywlinoprawnych dokonanych w formie aktu notarialnego. W odniesieniu do działek zajętych pod drogę powiatową – nr [...] i nr [...], prawidłowo organy przyjęły, że nie można stwierdzić nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1994 r. Zgodnie bowiem z art. 2 a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogi powiatowe stanowią własność samorządu powiatu. Przepis ten określa strukturę własnościowa dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Zgodzić się trzeba też z organem, że jeżeli brak jest podstaw do wywłaszczenia, to również brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania z tego tytułu. A zatem ustalenie odszkodowania w decyzji z dnia [...] grudnia 1994 r. nastało z rażącym naruszeniem prawa. Brak jest przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1994 r. w odniesieniu do działek zajętych pod drogi wewnętrzne (działki nr [...] i nr [...]), gdyż nie są one objęte działaniem ustawy o drogach publicznych i co za tym idzie nie należą do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie prawnym. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jak również przepisów prawa materialnego. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało skargę oddalić.