I SA/Wa 2049/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia rodzinnego w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia się dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. B., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], odmawiającą przyznania prawa do świadczenia rodzinnego w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że E. B. wystąpiła do Prezydenta [...] o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia syna. Po rozpatrzeniu wniosku organ I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. odmówił E. B. przyznania prawa do świadczenia rodzinnego w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia syna. Powołując się na art. 9 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 114, ze zm.) organ wyjaśnił, że dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje matce lub ojcu albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika natomiast, że wnioskodawczyni pozostawała pod opieką medyczną dopiero od 16 tygodnia ciąży. Wobec tego organ uznał, że nie zostały spełnione przesłanki do uzyskania przedmiotowego dodatku i odmówił przyznania świadczenia. Dodatkowo organ wskazał, że prawo do zasiłku rodzinnego zostało rozpatrzone odrębną decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, E. B. wniosła odwołanie, podnosząc, że do lekarza zgłosiła się w 16 tygodniu ciąży, gdyż nie mając żadnych objawów typowych dla ciąży, nie wiedziała, że jest w ciąży. W jej ocenie przyczyną późniejszej wizyty u lekarza nie było jej zaniedbanie. Rozpatrując odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji wyjaśnił, że decyzja w sprawie przyznania jednorazowego dodatku z tytułu urodzenia dziecka nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że podejmując ją, organ administracji nie działa w sferze swobodnego uznania. Jedną z przesłanek przyznania wnioskowanego dodatku jest spełnienie wymogu określonego w art. 9 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W przypadku stwierdzenia, że warunek ten nie jest spełniony, organ obowiązany jest odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia. Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia położnej z dnia 17 lutego 2015 r. wynika, że wnioskodawczyni pozostawała pod opieką medyczną od 16 tygodnia ciąży do porodu. Oznacza to, że nie został spełniony określony w art. 9 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych warunek do uzyskania przedmiotowego dodatku. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...]. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. N. z domu B.. W uzasadnieniu podtrzymała w całości zarzuty zawarte w złożonym odwołaniu. Wyjaśniła, że zaszła w ciążę pod koniec stycznia 2014 r., a przez okres trzech miesięcy, tj. styczeń, luty i marzec 2014 r. miała regularne miesiączki. Przez ten okres nie miała żadnych objawów typowych dla ciąży. Ponadto żadne zmiany w jej organizmie nie były widoczne. Wobec tego oczekiwała w kwietniu na kolejną miesiączkę. Wskazała, że gdy w kwietniu miesiączka jej się opóźniała, to zgłosiła się do lekarza i do dnia porodu pozostawała już pod stałą opieką medyczną. Zgłaszała się na wszystkie badania i wizyty lekarskie, dbała o siebie i dziecko. Zdaniem skarżącej, wnioskowane pieniądze należą się jej dziecku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 114, ze zm.). Zgodnie z art. 9 ust. 1, 3 i 6 i 7 tej ustawy dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje jednorazowo, w wysokości 1000,00 zł, matce lub ojcu albo opiekunowi prawnemu dziecka. Warunkiem uzyskania przedmiotowego świadczenia jest pozostawanie pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży, co potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. W rozpatrywanej sprawie niesporny jest fakt, że skarżąca zgłosiła się do lekarza dopiero w 16 tygodniu ciąży. W ocenie Sądu jedynie ten fakt nie może automatycznie przesądzać o odmowie przyznania takiego dodatku. Ani przepis art. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani żaden inny przepis tej ustawy nie określa w sposób jednoznaczny skutków prawnych sytuacji, w której kobieta ubiegająca się o jednorazową dodatek z tytułu urodzenia dziecka poddała się opiece medycznej po 10-tym tygodniu ciąży. W szczególności ustawodawca nie wprowadził zasad ani trybu postępowania dającego organom administracji możliwość zweryfikowania przyczyn, dla których matka wnioskująca o przyznanie świadczenia nie poddała się opiece medycznej w powyższym terminie. Brak w ustawie takiej regulacji nie oznacza jednak, że kobieta, która poddała się opiece medycznej po dziesiątym tygodniu ciąży, a następnie urodziła dziecko, powinna być automatycznie, czyli niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy, pozbawiona prawa dodatku z tego tytułu. Z faktu, że ustawodawca nie wprowadził do ustawy procedury umożliwiającej ocenę indywidualnych okoliczności sprawy kobiety wnioskującej o przyznanie świadczenia w sytuacji, gdy poddała się opiece medycznej po dziesiątym tygodniu ciąży, nie należy wywodzić wniosku o istnieniu bezwzględnego zakazu przyznania takiej kobiecie prawa do wnioskowanej pomocy. W tym przypadku mamy bowiem do czynienia z luką prawną, wynikającą z zaniechania ustawodawcy, który nie uregulował powyższej kwestii. W sytuacji wystąpienia luki prawnej sądy administracyjne mogą i powinny ustalić, czy nie zachodzi potrzeba bezpośredniego zastosowania Konstytucji w celu wypełnienia takiej luki treścią normatywną. Zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji, Konstytucja może być bezpośrednio stosowana. Oznacza to, że sądy dysponują kompetencją do oparcia swojego rozstrzygnięcia wprost na przepisie Konstytucji. Co więcej, sądy powinny to czynić w przypadku, gdy jest to konieczne dla prawidłowego wymierzenia sprawiedliwości, czyli wydania wyroku zapewniającego ochronę wartości konstytucyjnych. Jest to podstawowa funkcja ustrojowa sądów (art. 175 ust. 1 Konstytucji). Kompetencja sądów do bezpośredniego zastosowania Konstytucji aktualizuje się między innymi w sytuacji, gdy sąd dostrzega lukę w przepisach prawa, wynikającą z zaniechania ustawodawcy. Wówczas sąd nie może sformułować pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny nie ma bowiem upoważnienia do kontroli zaniechań ustawodawczych (por. art. 188 Konstytucji, regulujący zakres właściwości TK). Z drugiej jednak strony sąd, nie mogąc skierować pytania prawnego do TK, nie powinien być jednocześnie zmuszony do wydania orzeczenia naruszającego standardy konstytucyjne. Teza przeciwna byłaby niezgodna z zasadą nadrzędności Konstytucji w systemie źródeł prawa RP (art. 8 ust. 1 Konstytucji), a także zaprzeczałaby podstawowej roli sądów w demokratycznym państwie prawa, jaką jest ochrona prawa jednostki do sądu, to znaczy prawa do sprawiedliwego i zgodnego z regulacjami konstytucyjnymi rozstrzygnięcia sprawy (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Podstawowym przepisem Konstytucji, który znajduje zastosowanie w rozpatrywanej sprawie jest art. 71 ust. 2. Przepis ten stanowi, że "Matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa". Przepis ten jest uszczegółowieniem regulacji zawartych w art. 18 Konstytucji, który nakazuje państwu otoczenie opieką i ochroną m.in. rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa, a także w art. 71 ust. 1 Konstytucji, który w zdaniu pierwszym stanowi, że "Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny". Ochrona przewidziana w art. 71 ust. 2 Konstytucji dla matek przed i po urodzeniu dziecka oznacza podwyższenie standardu ochrony i pomocy, który ustrojodawca i tak przyznaje matkom (macierzyństwo), rodzicom (rodzicielstwo) i rodzinie (por. art. 18 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji). Pomoc, która ma mieć charakter szczególny, oznacza konieczność preferencyjnego traktowania osób należących do danej kategorii podmiotów, wyprzedzając konstytucyjną ochronę o "zwykłej" intensywności (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lipca 2012 r., sygn. akt P 59/11). Jednorazowy dodatek z tytułu urodzenia się dziecka jest formą pomocy matkom "po urodzeniu dziecka", a więc w postępowaniach dotyczących przyznania takiej pomocy znajduje zastosowanie art. 71 ust. 2 Konstytucji. Trzeba przyznać, że ustawodawca, określając przesłanki przyznania prawa do pomocy matkom po urodzeniu dziecka, może co do zasady wprowadzić zróżnicowanie sytuacji prawnej osób uprawnionych. Przepisy ustawy powinny być jednak sformułowane w taki sposób, aby wszelkie zróżnicowania były racjonalnie usprawiedliwione, wolne od zarzutu arbitralności i zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Jeżeli zaś brzmienie przepisów ustawy czy wynikające z tych przepisów luki prawne prowadzą w konkretnych stanach faktycznych do rezultatów sprzecznych z celem art. 71 ust. 2 Konstytucji i z zasadą sprawiedliwości społecznej, to rolą sądów administracyjnych jest eliminowanie tego typu sytuacji w drodze bezpośredniego stosowania wyżej powołanych przepisów konstytucyjnych. Nie należy również zapominać o przesłankach wprowadzenia tego rodzaju świadczenia do systemu świadczeń rodzinnych, jak i tego szczególnego określenia warunku pozostawania pod opieką medyczną. Bez wątpienia świadczenie to ustawodawca wprowadził w celu zachęcenia kobiet do zwiększenia liczby urodzin, powiększenia przyrostu naturalnego. Z kolei wprowadzenie kryterium pozostawania pod opieką lekarską od 10 tygodnia ciąży wynikało z konieczności zmobilizowania kobiet do właściwej troski i dbałości o przebieg ciąży. W uzasadnieniu do projektów tej regulacji wskazano, że jej intencją jest "zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności" (druki sejmowe nr: 630 i 885 Sejmu VI kadencji dostępne na stronie http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf). Pozostawanie pod systematyczną opieką medyczną pozwala na kontrolę przebiegu ciąży, tym samym umożliwia zapobieganie powikłaniom, a w każdym razie zmniejsza ryzyko ich powstania. Jeśli nie traci się z pola widzenia owego ratio legis, to każdorazowo w sytuacji niedochowania przez ciężarną przesłanki z przywołanego art. 9 ust. 6 należy wyjaśnić przyczyny tego zaniechania. Nie można przeto, mimo kategorycznego brzmienia tego przepisu przyjąć, że każde zgłoszenie się do lekarza po upływie 10 tygodnia ciąży automatycznie wyłącza możliwość uzyskania świadczenia z tytułu urodzenia dziecka. W tej sytuacji za decydujące przy stosowaniu przepisu art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest dokonanie przez organy ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenia przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego w art. 9 ust. 6 terminu poddania się opiece medycznej. W rozpatrywanej sprawie skarżąca już w odwołaniu podnosiła, że elementarną przyczyną jej nieświadomości, że jest w ciąży, był brak typowych objawów. Skoro skarżąca nie z własnej winy nie miała świadomości, że jest w ciąży, to jest to okoliczność, która w ocenie sądu mogła okazać się wystarczającym usprawiedliwieniem zgłoszenia się skarżącej do lekarza dopiero w 16-tym tygodniu ciąży. Przede wszystkim jednak skarżąca winna móc liczyć na pomoc ze strony Państwa, na to, że Państwo umożliwi jej skorzystanie z tych form pomocy, które są przejawem polityki prorodzinnej. W tej sytuacji koniecznym wydaje się przeprowadzenie takiej wykładni omawianych przepisów, która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, a które w późniejszym okresie były objęte systematyczną (w każdym kolejnym trymestrze ciąży) opieką medyczną. Za takim kierunkiem wykładni przepisów uprawniających do otrzymania omawianych świadczeń rodzinnych przemawiają, w ocenie Sądu, także zasady (normy) konstytucyjne wywiedzione powyżej z art. 32 w związku z art. 71 Konstytucji. Odwołanie się wyłącznie do literalnej wykładni przepisu art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych może w istocie prowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej kobiety w ciąży ze względu na stan zdrowia, który może utrudnić rozpoznanie przez nią, na wczesnym etapie, że jest w ciąży. Sytuacja taka, w ocenie Sądu, stanowiłaby naruszenie zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji) oznaczającej, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących czy też faworyzujących. Podsumowując uznać należy, że z art. 71 ust. 2 Konstytucji, odczytywanego w związku z art. 18, art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), należy wywodzić podstawę prawną dla organów administracji publicznej do weryfikacji, na podstawie dopuszczalnych źródeł dowodowych, zgodnie z ogólnymi regułami postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa), czy przekroczenie przez kobietę pozostającą w ciąży terminu 10-tygodniowego, o którym mowa w art. 9 ust. 6 ustawy, wynikało ze świadomej decyzji matki, niezachowania przez nią odpowiedniej staranności, czy też było rezultatem okoliczności obiektywnych, na wystąpienie których matka dziecka nie miała jakiegokolwiek wpływu, takich jak brak możliwości stwierdzenia ciąży czy też np. kwestie wynikające z zakresu organizacji służby zdrowia. W tej sytuacji organ ponownie rozpatrując sprawę weźmie pod uwagę dokonaną przez Sąd wykładnię prawa i w jej świetle rozważy okoliczności podniesione przez skarżąca dotyczące przebiegu jej ciąży oraz jej stanu zdrowia w tym okresie. Organ oceni, czy istnieją uzasadnione przesłanki, aby odmówić wiarygodności wyjaśnieniom skarżącej co do okoliczności, które spowodowały poddanie się przez skarżącą opiece medycznej od 16 tygodnia ciąży. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.