I SA/Wa 205/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Bogdan Wolski Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Powiat [...] własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (ul. [...]) położonej w S., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Powiat [...] własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (ul. [...]) położonej w S., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Od decyzji tej odwołanie wniósł S. K., podnosząc m.in. kwestię braku odszkodowania oraz naruszenie art. 75 kpa poprzez nie uwzględnienie uwag i zastrzeżeń skarżącego; wskazał, iż za przedmiotową nieruchomość płaci podatki oraz wniósł o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z akt sprawy wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność S. K. Ulica [...] w S., na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...] maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich (Dz. U. Nr 24, poz. 117), została zaliczona do kategorii dróg publicznych - wojewódzkich. Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich ( Dz. U. Nr 160, poz. 1071), a więc zgodnie z art. 103 ust. 3 w/w ustawy z dnia 13 października 1998 r. stała się drogą powiatową z dniem 1 stycznia 1999 r. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. lub sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. W aktach sprawy znajduje się mapa zasadnicza z 1982 r. oraz mapa zasadnicza obrazująca stan zagospodarowania działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r., zgodnie z którymi działka nr [...], z której powstała nr [...], leży w ciągu ul. [...]. Zgodnie z protokołem z dnia 27 czerwca 2008 r. z rozprawy administracyjnej podpisanym m.in. przez S. K., działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod ul. [...]. Ponadto w aktach sprawy znajduje się oświadczenie S. K. z dnia 11 października 1996 r. potwierdzające zajęcie działki nr [...] pod ul. [...]. Nad przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. sprawowane było władztwo publicznoprawne, polegające min. na poszerzeniu ul. [...] oraz wykonaniu prac budowlanych, co wynika z protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia 31 grudnia 1998 r. oraz pism Starostwa Powiatowego z dnia 5 maja 2008 r. i z dnia 12 maja 2008 r. Dodatkowo, jak wynika z protokołu z oględzin nieruchomości sporządzonego w dniu 29 lutego 2008 r. nad działką nr [...] było sprawowane władztwo publicznoprawne polegające na utrzymaniu drogi publicznej, m.in. poprzez wyłożenie drogi żużlem oraz kamieniami przez Gminę Miasto S. (na co wskazał w w/w protokole S. K.). Skoro zatem w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, Wojewoda [...] obowiązany był wydać stosowną decyzję. Odnosząc się do kwestii odszkodowania wskazać należy, iż sprawa ta jest rozpatrywana w odrębnym postępowaniu. Sprawy odszkodowań nie są rozpatrywane przez organ wojewódzki jako organ I instancji, lecz postępowanie w tej sprawie należy do właściwego starosty (prezydenta miasta). W związku z tym nie jest możliwe orzekanie w sprawach odszkodowania w niniejszym postępowaniu. Odnosząc się do kwestii przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, należy wskazać, iż zgodnie z art. 89 kpa, organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa, jednakże żadna z powyższych przesłanek nie wystąpiła w niniejszej sprawie. W ocenie Ministra Infrastruktury nie zachodzą przesłanki do przeprowadzenia rozprawy w prowadzonym postępowaniu odwoławczym. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 75 kpa, należy wskazać, iż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o obszernie zebrany materiał dowodowy, którego znaczną część stanowiły również pisma S. K. oraz oświadczenia stron z rozpraw administracyjnych. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii podatków należy wskazać, iż płacenie podatku od nieruchomości, nie ma z punktu widzenia treści art. 73 w/w ustawy znaczenia dla rozpatrzenia sprawy (por. wyrok WSA z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 170/09). Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. K. i wniósł o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury. Skarżący podniósł, że w 1982 r. władze bezprawnie weszły na jego teren i wybudowały kanał [...], a w 1983 r. teren ten zajęto pod budowę ulicy – bez uzyskania prawa do terenu. Spór o odszkodowanie za utracone korzyści z terenu zajętego pod ul. [...] toczy się od wielu lat. Skarżący przyznał, że bezsprzecznie, działka nr [...] oraz powstała z niej działka nr [...] leżą w pasie ul. [...], która zgodnie z dziennikiem ustaw z 1986 r. była wymieniona w wykazie dróg wojewódzkich Województwa [...]. Zarzucił, że bez jego zgody, jako właściciela nieruchomości, oraz bez zgody Województwa jako zarządcy, Gmina S. na działce nr [...] wykonała inwestycję budując wzdłuż tego terenu kanał [...]. Zdaniem skarżącego, działka nr [...] nie odzwierciedla pełnej szerokości ul. [...] na odcinku przyległym do posesji skarżącego. Szerokość ta jest inna obecnie i była w tych parametrach w dniu 31 grudnia 1998 r. Starostwo [...] nie prowadziło żadnych rozpraw aby problemy rozwiązać a działa z pozycji władzy zwierzchniej. Najpierw próbowało przejąć cały pas [...], gdy część tej powierzchni jest poza ulicami [...] - w pasie zlikwidowanej ulicy w roku 1988. Zdaniem skarżącego, mapa zasadnicza wykonana na początku 2009 r. przez geodetę F. K., która miała określić wielkość terenu skarżącego pod ul. [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. jest wykonana nieprawidłowo - nie określa rzeczywistych parametrów ulicy która jest własnością skarżącego od osi ulicy do ogrodzenia. Szerokość tej ulicy powinna być powiększona o pas poszerzenia ul. [...] wydzielony z dz. [...], który od końca 1991 r. był taki jaki jest obecnie. Skarżący przyznał, że skrzyżowanie oraz utwardzenie części ul. [...] mimo sprzeciwów skarżącego wykonano, i podniósł, że nieuregulowane roszczenia i spór administracyjny który się toczy od czasu bezprawnego wejścia na teren z budową w 1988 r. – uprościłoby i przyspieszyło postępowanie gdyby określono, kto i za co odpowiada i kto będzie regulował należności. W uzupełnieniu skargi z dnia 18 sierpnia 2010 r. skarżący sprecyzował, że zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie: (1) art. 7 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zakończenie jej bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela, (2) art. 12 kpa poprzez pobieżne i długotrwałe zakończenie sprawy, (3) naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez przyjęcie, iż jedynie działka nr [...] była z dniem 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną – ul. [...] – i domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi organ powołaną podstawą prawną. 2. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła zostać uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ustalony stan faktyczny nie budzi wątpliwości. 3. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. stwierdzającą nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Powiat [...] własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (ul. [...]) położonej w S. bręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, której dotychczasowym właścicielem był S. K. 4. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu. W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani gminy, była we władaniu Skarbu Państwa i była zajęta pod drogę publiczną. 5. Zdaniem Sądu, stanowisko organów jest prawidłowe. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność S. K. i była zajęta pod drogę publiczną - ulicę [...] w S., która na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 5 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich (Dz. U. Nr 24, poz. 117), została zaliczona do kategorii dróg publicznych - wojewódzkich. Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich ( Dz. U. Nr 160, poz. 1071), a więc zgodnie z art. 103 ust. 3 w/w ustawy z dnia 13 października 1998 r. stała się drogą powiatową z dniem 1 stycznia 1999 r. W aktach sprawy znajduje się mapa zasadnicza z 1982 r. oraz mapa zasadnicza obrazująca stan zagospodarowania działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r., zgodnie z którymi działka nr [...], z której powstała nr [...], leży w ciągu ul. [...], czyli w dniu [...] grudnia 1998 r. była zajęta pod ul. [...]. Okoliczność ta została potwierdzona przez skarżącego S. K. zarówno w postępowaniu administracyjnym - w protokole rozprawy administracyjnej z dnia 27 czerwca 2008 r. podpisanym m.in., przez S. K., oświadczeniu S. K. z dnia [...] października 1996 r., jak również w skardze. W oparciu o akta administracyjne sprawy Sąd podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury, że nad przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. sprawowane było władztwo publicznoprawne, polegające m.in. na poszerzeniu ul. [...] oraz wykonaniu prac budowlanych, co wynika z protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia 31 grudnia 1998 r. oraz pism Starostwa Powiatowego z dnia 5 maja 2008 r. i z dnia 12 maja 2008 r., jak również na utrzymaniu drogi publicznej, m.in. poprzez wyłożenie drogi żużlem oraz kamieniami przez Gminę Miasto S., na co wskazał w protokole oględzin nieruchomości sporządzonym w dniu 29 lutego 2008 r. S. K. Prawidłowo zatem Minister Infrastruktury uznał, że skoro w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, Wojewoda [...] obowiązany był wydać stosowną decyzję. Trzeba również przyznać rację organowi, który stwierdził, sprawa odszkodowania jest rozpatrywana w odrębnym postępowaniu, należącym nie do wojewody, lecz do właściwego starosty czy prezydenta miasta, stosownie do art. 74 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Oznacza to, iż nie jest możliwe orzekanie w sprawach odszkodowania w niniejszym postępowaniu, prowadzonym na podstawie art. 73 ust. 1 tej ustawy. 6. W skazać należy, że zgodnie z art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa. Art. 77 § 1 kpa nakłada na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, stan faktyczny ustalony w sprawie nie budzi wątpliwości, przepisy prawa materialnego jak również postępowania administracyjnego zostały właściwie zastosowane zarówno przez Wojewodę [...] jak również przez Ministra Infrastruktury, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza art. 107 § 3 kpa. 7. Zdaniem Sądu, słusznie Minister Infrastruktury ocenił, iż zgodnie z art. 89 kpa, organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa, jednakże żadna z tych przesłanek nie wystąpiła w niniejszej sprawie, i nie zaistniała konieczność przeprowadzenia rozprawy w postępowaniu odwoławczym. 7. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.