I SA/Wa 205/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Małgorzata Boniecka – Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku postanawia I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu D. B. kwotę [...] zł (dwieście) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. skarżący D. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017r . nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego [...] części gruntu położonego w W., przy ul. [...], związanego z lokalem mieszkalnym nr [...], stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m², jest nieuzasadniona lub jest uzasadniona w innej wysokości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Problematyka dotycząca opłat rocznych z tytułu wieczystego użytkowania gruntu oraz dopuszczalność aktualizacji tej opłaty w związku ze zmianą wartości nieruchomości uregulowana jest w przepisach art. 77 do art. 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej: u.g.n. Jest to postępowanie szczególne. Postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej odbywa się w ten sposób, iż przed jej aktualizacją organ powinien na piśmie wypowiedzieć użytkownikowi wieczystemu opłatę dotychczasową. Użytkownik wieczysty może zaś (nie godząc się z zaproponowaną wysokością nowej opłaty) wnieść do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na położenie nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja wspomnianej opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Jak wynika z art. 78 ust. 3 u.g.n. wniosek ten użytkownik wieczysty składa przeciwko właściwemu organowi (Prezydentowi W.). Kolegium zaś po doręczeniu odpisu wniosku organowi wyznacza rozprawę, podczas której powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli tak się nie stanie, kolegium wydaje orzeczenie, od którego nie przysługuje odwołanie, bowiem zarówno użytkownik wieczysty, jak i organ mogą zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n. wnieść sprzeciw, co jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego i powoduje, że kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, przy czym wniosek złożony w trybie art. 78 ust. 2 u.g.n. zastępuje pozew, a orzeczenie Kolegium traci w ten sposób moc. Postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega zatem w dwóch fazach. W pierwszym etapie, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) - toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Pomimo tego, że w postępowaniu przed kolegium, na mocy art. 79 ust. 7 u.g.n., ma zastosowanie (jedynie odpowiednio) część przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r. (sygn. akt I OSK 1457/10, Lex nr 1082652) odpowiednie w tym przypadku stosowanie przed kolegium części przepisów k.p.a. nie oznacza bowiem, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną. W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się (por. również poglądy i orzecznictwo przytoczone w Komentarzu Gerarda Bieńka i innych do ustawy o gospodarce nieruchomości, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2005 r., str. 317), że wieczyste użytkowanie oraz związane z nim spory o wysokość opłat z tego tytułu i możliwość ich aktualizacji mają charakter cywilnoprawny. Wobec powyższego konieczne jest rozważenie zagadnienia dotyczącego właściwości sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg na incydentalne postanowienia wydawane przed organami administracji, a w realiach niniejszej sprawy postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona bądź jest uzasadniona w innej wysokości. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 t.j.) powoływanej dalej jako P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 196 0 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, z późn.zm) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749, z późn.zm.) oraz postepowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W świetle wyżej przytoczonych przepisów prawa przyjąć należy, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 P.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 (por. T. Woś i inni, Komentarz do prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 rok, str. 43-45). Zarówno w przytoczonych wyżej przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest odrębnej normy kompetencyjnej (ustawy szczególnej), w oparciu o którą sądy administracyjne byłyby uprawnione do rozpatrywania skarg na incydentalne postanowienia samorządowych kolegiów odwoławczych podejmowane w toku rozpatrywania cywilnoprawnego sporu związanego z aktualizacją opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Przedmiotowa skarga dotyczy bowiem postanowienia incydentalnego wydanego w ramach instytucji aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Zauważyć też należy, iż w dniu 25 listopada 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów (sygn. akt I OPS 12/13), w której – na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. – dopuścił możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, podkreślając w uzasadnieniu uchwały, że w drodze skargi na bezczynność kolegium, użytkownik wieczysty będzie mógł również zwalczać nie tylko bezczynność kolegium, polegającą na niewydawaniu orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 2 u.g.n., ale też pośrednio doprowadzić do kontroli postanowień kolegium, tamujących wydanie orzeczenia merytorycznego (kończącego przedsądową fazę postępowania aktualizacyjnego). Jak wyjaśnił to bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wspomnianej uchwały, (cyt.): "W postępowaniu prowadzonym przez kolegium nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wskazuje na zamiar wyłączenia takich postanowień z możliwości ich odrębnego kwestionowania nie tylko w drodze zwykłych środków zaskarżenia, przysługujących stronie w postępowaniu przed organem, ale także przez wniesienie na nie skargi sądowoadministracyjnej. Zatem tylko w drodze skargi na bezczynność kolegium (przewlekłe prowadzenie postępowania) wnioskodawca będzie mógł doprowadzić do zbadania przyczyn niewydania przez organ orzeczenia rozstrzygającego zawisły przed nim spór dotyczący aktualizacji opłaty". Stanowisko takie zaprezentował również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1189/12. Odnosząc zatem powyższe do analizowanego stanu faktycznego, należy stwierdzić, że wniesienie skargi na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego [...] części gruntu położonego w W. przy ul. [...], związanego z lokalem nr [...], stanowiącego działkę ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m ² jest nieuzasadniona lub jest uzasadniona w innej wysokości, winno skutkować jej odrzuceniem, jako niedopuszczalnej. Stanowisko takie w analogicznej sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny wydając postanowienie z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt I OSK 2227/14. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.