I SA/Wa 2050/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2008 r. sprawy ze skarg Gminy L. i J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty L. z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. S. kwotę 491 (czterysta dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007 r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołań J. S. i Prezydenta Miasta L. od decyzji Starosty Powiatu L. nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w L., zajętą pod drogę publiczna gminną – ulicę [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Starosta Powiatu L. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za wyżej wskazaną nieruchomość. Do wypłaty odszkodowania na rzecz J. S., zobowiązał Gminę L. Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, iż przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Od powyższej decyzji w imieniu Gminy L. odwołał się Prezydent Miasta L. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości oraz niewłaściwe wskazanie podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania (Gminę a nie Skarb Państwa). Z kolei J. S. domagał się jak najszybszej wypłaty ustalonej kwoty odszkodowania. Po rozpatrzeniu odwołań i zbadaniu całości akt sprawy Wojewoda [...] stwierdził, że materiał dowodowy nie uzasadnia uwzględnienia odwołań, a dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego sprawy jest prawidłowa. Organ odwoławczy podkreślił, że stosownie do art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie to ustala się i wypłaca na wniosek byłego właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy tj. 29 października 1998 r. Zdaniem organu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że właścicielem gruntu zajętego pod drogę publiczną gminną – ulicę [...] w L. w dniu 31 grudnia 1998 r. był J. S. Nieruchomość ta stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Gminy L., co stwierdził Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) – dalej ugn, odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi jej wartość rynkowa, którą określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania (art. 134 ust. 1 i 3 ugn). Sposoby określenia wartości nieruchomości regulują między innymi przepisy art. 152 -154 ugn. Rzeczoznawca majątkowy na podstawie art. 154 ust. 1 ugn dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Wojewoda [...] wskazał, że stosownie do art. 75 Kpa opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega swobodnej ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez biegłego wysokości odszkodowania w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Na podstawie § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 tego rozporządzenia przy określeniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast stosownie do ust. 2 ww. § 36 w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Wojewoda [...] podniósł, że w niniejszej sprawie został sporządzony w dniu [...] listopada 2006 r. operat szacunkowy przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. K. Rzeczoznawca majątkowy dokonując analizy danych stwierdziła brak na terenie L. transakcji, których przedmiotem byłyby nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. W związku z tym zastosowała się do dyspozycji § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. stosując podejście porównawcze – metodę korygowania ceny średniej. Jako obiekty porównawcze przyjęto [...] nieruchomości położonych na terenie miasta L. objętych transakcjami sprzedaży w okresie ostatnich [...] lat. Wartość nieruchomości oszacowana została według stanu z dnia wejścia w życie cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Organ stwierdził, że na rozprawie przedstawiciel Prezydenta Miasta L. wyraził opinię, że przedstawiona w operacie szacunkowym kwota odszkodowania jest zawyżona, a do wyceny zamiast działek zajętych pod drogi publiczne przyjęto do porównania działki budowlane. Zasugerował również zawieszenie niniejszego postępowania z uwagi na fakt [...]. J. S. sprzeciwił się zawieszeniu postępowania i wniósł o jak najszybsze rozpatrzenie sprawy i wypłatę odszkodowania. W ocenie organu odwoławczego twierdzenie Prezydenta Miasta L., że wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego jest zawyżona nie zostało poparte żadnymi dowodami. Wobec braku dowodów przeciwnych sporządzony w omawianej sprawie operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2006 r. spełnia warunki wynikające z powołanych wyżej przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ podniósł, że nie można przychylić się do prośby Prezydenta Miasta L. o zawieszenie niniejszego postępowania, gdyż [...]. Tym samym prawa stron w postępowaniu administracyjnym są chronione wyżej powołanym przepisem art. 145 a § 1 Kpa. i nie ma podstaw do zawieszenia takiego postępowania. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu przez Prezydenta Miasta L. zarzutu dotyczącego zasadności zobowiązania Gminy L. a nie Skarbu Państwa do zapłaty ustalonego odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które do dnia 31 grudnia 1998 r. miały status dróg lokalnych miejskich Wojewoda [...] stwierdził powołując się na dotychczasową linię orzecznictwa, że przepis art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 sierpnia 1998 r. nakłada na wszystkie gminy, władające w tym dniu nieruchomościami zajętymi pod drogi gminne (gminne i lokalne miejskie) obowiązek wypłaty odszkodowań. Organ wskazał, na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2005 r. (OSK 1155/04, LEX nr 164941) w którym Sąd stwierdził, że "celem regulacji zawartej w art. 73 było uregulowanie spraw własności nieruchomości przejętych pod drogi publiczne, którymi władał Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (a w dacie 31 grudnia 1998 r. były nimi wyłącznie gminy), a nie zróżnicowanie ustrojowe gmin, do którego prowadziłoby przyjęcie odmiennej wykładni niż dokonana przez Sąd. Uwłaszczenie, o którym mowa w art. 73 ust. 1 powołanej ustawy dotyczy generalnie dróg publicznych, a skoro podmiotem uwłaszczenia są gminy, to muszą one być traktowane jednakowo, bez rozróżniania gmin "wiejskich" zobowiązanych do płacenia odszkodowań za drogi gminne i gmin "miejskich" niezobowiązanych do płacenia odszkodowań za drogi lokalne miejskie (...) Drogi lokalne miejskie, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były we władaniu gmin (będących jednolitą kategorią ustrojową), stanowiły w istocie podgrupę dróg gminnych, wyróżniona jedynie ze względu na zaszłości historyczne". Reasumując organ uznał, że wobec faktu nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę L. własności przedmiotowej nieruchomości oraz wobec stwierdzenia, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie budzi zastrzeżeń formalnych i merytorycznych, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji należy uznać za prawidłowe, a zobowiązanie Prezydenta Miasta L. do zapłaty odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną nie może budzić wątpliwości. Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Gmina L. (w sprawie I SA/Wa 2050/07) j J. S. (w sprawie I SA/Wa 2051/07). Skarżąca Gmina L. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 73 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawę reformującą administrację publiczną poprzez zaliczenie obowiązującej do dnia 31 grudnia 1998 r. kategorii dróg lokalnych miejskich do dróg gminnych, co w konsekwencji doprowadziło do zobowiązania Gminy – Miasta L. do wypłaty odszkodowania. Zarzuciła także oparcie się organu na nieprawidłowej wycenie rynkowej przedmiotowej nieruchomości. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w myśl art. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu na dzień 31 grudnia 1998 r.) drogi publiczne, ze względu na funkcje w sieci drogowej, dzieliły się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi gminne i lokalne miejskie; 4) drogi zakładowe. Ustawa z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dokonała nowelizacji ustawy o drogach publicznych, a ponadto, w oparciu o art. 103 ust. 2 ustaliła, że dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie, stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Z powyższego zdaniem skarżącej wynika, że ustawodawcy znana była kategoryzacja dróg publicznych w oparciu o ustawę o drogach publicznych i że miał on świadomość istnienia obok dróg gminnych także dróg lokalnych miejskich. Pomimo to, w art. 73 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ustawodawca wyraźnie przesądził, że odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, wypłaca: 1) gmina – w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi; 2) Skarb Państwa – w odniesieniu do pozostałych dróg. Zdaniem skarżącej gminy z powyższego wynika, że odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które do 31 grudnia 1998 r. miały status dróg lokalnych miejskich, wypłaca Skarb Państwa, a nie gmina. Ponadto skarżąca zarzuciła że Starosta L. ustalił wysokość odszkodowania w oparciu o nieprawidłową (zawyżoną) wycenę wartości rynkowej nieruchomości położonej w L. stanowiącej działkę nr ewidencyjny [...] o powierzchni [...] m2 zajętą pod część drogi publicznej ulicy [...]. W myśl § 36 ust. 1 w zw. z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy określeniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku takich cen wartość gruntu można określić na podstawie § 36 ust. 2 powołanego rozporządzenia. W ocenie skarżącej gminy należy jednak mieć na uwadze również przepis § 27 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym przy określeniu wartości nieruchomości, które ze względu na szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym lub krajowym rynku nieruchomości. Skarżąca podniosła, że rzeczoznawca oparła się w swym operacie na porównaniu wartości działek gruntu przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową zamiast działek przeznaczonych pod drogi, nie przytaczające nawet cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, co doprowadziło do niczym nieuzasadnionego, znacznego podwyższenia wartości rynkowej nieruchomości, a co za tym idzie i należnego odszkodowania. W ocenie skarżącej wysokość naliczonego odszkodowania jest nieadekwatna do poniesionej przez właściciela rzeczywistej straty. Właściciel działek położonych pod drogami nie mógłby dokonać ich zbycia na wolnym rynku, zarówno ze względu na brak nabywcy, jak i na fakt, że są to de facto res extra commercium, dlatego przyjęta przez rzeczoznawcę metoda wyceny i porównawcze zestawienie stawek jak za nieruchomości budowlane prowadzi do znacznego zawyżenia wartości działek pod drogami. Skarżący J. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Skarżący wskazał, że ceny działek w [...] L. wynoszą od [...] zł za 1 m2. Podniósł, że jego działka znajduje się w [...] L., dlatego też zakwestionował opinię biegłego ponieważ rzeczoznawca do wyliczenia odszkodowania przyjął transakcję [...] działek w tym [...] znajdujących się poza [...] L. Wskazał, że operat zawiera transakcje z [...] a jedną tylko z [...] 2006 r., a od [...] 2006 r., a ceny gruntów znacznie wzrosły. Zdaniem skarżącego rzeczoznawca powinna wyliczyć odszkodowanie na podstawie transakcji z okresu [...] 2006 r. Ponadto skarżący zarzucił, że wybrane do wyceny nieruchomości nie są podobne. W piśmie z dnia [...] marca 2008 r. skarżący załączył wykaz nieruchomości zbywanych przez Gminę L. w drodze przetargu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 30 lipca 2008 r. Sąd zarządził połączenie, na podstawie art. 111 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, 1270 ze zm.), dalej "ppsa" spraw: I SA/Wa 2050/07 i I SA/Wa 2051/07 celem wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, gdyż mogły być one objęte jedną skargą. Na rozprawie tej Sąd oddalił wniosek skarżącej Gminy L. złożony w piśmie procesowym z dnia 30 lipca 2008 r. o zawieszenie postępowania sądowego do czasu [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z treścią art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż to zostało w niej podniesione. Kwestią podstawową w niniejszej sprawie jest to, czy w zaskarżonej decyzji odszkodowanie zostało ustalone prawidłowo. Obydwoje skarżący zarzucili nieprawidłowe ustalenie odszkodowania. Skarżąca Gmina zarzuca, że wycena jest zawyżona, a zdaniem skarżącego J. S. jest ona zaniżona. Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne będzie ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, tj. zgodnie z przepisami rozdziału piątego ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto art. 73 ust. 5 ustawy z 13 października 1998 r. określa, że podstawą do ustalenia odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie tej ustawy. Mając na uwadze treść art. 73 ust. 4 ustawy w zw. z art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość nieruchomości należy ustalić na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ stwierdził, że odszkodowanie ustalone zostało według zasad wynikających z wyżej powołanych przepisów, na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę W. K. operatu szacunkowego. Rzecz jednak w tym, że organy nie dokonały wnikliwie oceny tego dowodu. Organ I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o operat. Przy czym organ ten nie dokonał analizy jego treści i oceny prawidłowości. Z kolei organ odwoławczy wprawdzie kwestii operatu (i jego uzupełnieniu) poświęcił więcej miejsca, jednakże nie dostrzegł jego nieprawidłowości. I tak, w punkcie [...] in fine operatu rzeczoznawca wskazała, że "zebrała dane z transakcji, jakie miały miejsce w ostatnich [...] latach na nieruchomości gruntowe", nie wskazując, o jakie nieruchomości chodzi oraz czy wśród nich były transakcje gruntów zajętych pod drogi. To właśnie odszkodowanie za grunty zajęte pod drogi rzeczoznawca miała ustalić. W piśmie uzupełniającym z [...] stycznia 2007 r. rzeczoznawca stwierdziła, że brak jest transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Wyjaśnia to powołanie w punkcie [...] operatu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109). Wobec tego wskazać należy, że stosownie do treści § 36 ust. 1 tego rozporządzenia przy określeniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, a w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów ocenia się w sposób wskazany w ust. 1 tego przepisu. Zastosowanie więc metody wskazanej w § 36 ust. 1 ma pierwszeństwo przed metodą opisaną w ust. 2 tego paragrafu. Z analizy pkt [...] w zw. z pkt [...] operatu można wywnioskować, że rzeczoznawca zastosowała zasadę, o jakiej mowa w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Jednakże podnieść należy, że na [...] przedstawionych transakcji, [...] dotyczyło nieruchomości pod budowę mieszkaniową, w tym jednorodzinną, a [...] transakcje dotyczą nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Pomijając już chociażby to, że nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, nie jest przeznaczona pod drogę, lecz zajęta pod drogę, to skoro rzeczoznawca zastosowała sposób wyceny określony w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, to powinna ograniczyć się do zasad, o jakich mowa w tym przepisie. To jest gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Przyjęcie cen transakcyjnych dotyczących dróg, to wycena, o jakiej mowa w przepisie § 36 ust. 1 rozporządzenia. Właśnie dlatego dokonuje się wyceny według dyspozycji § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, że brak jest transakcji gruntów, o jakich mowa w przepisie § 36 ust. 1 tego aktu wykonawczego. Rzeczoznawca połączyła zasady ustalania odszkodowania z dwóch różnych przepisów, których to zasad nie można mieszać. Ponadto nie można zgodzić się ze stanowiskiem rzeczoznawcy, że przyjęła do porównania nieruchomości podobne działki będącej przedmiotem wyceny. Podobieństwo nieruchomości to nie tylko przeznaczenie w planie, zagospodarowanie, położenie dostępność do mediów itp., lecz także jej powierzchnia. Działka skarżącego ma [...] m2. Przedstawione do analizy działki są [...] większe, np. [...] m2, [...] m2, [...] m2, [...] m2, [...] m2, a jedna jest ponad [...] mniejsza, ma [...] m2 . Nie sposób więc przyjąć, że są to nieruchomości podobne. Ponadto z operatu wynika, że ceny nieruchomości na terenie L. wahają się od [...] zł za metr. Zaś z pisma rzeczoznawcy z [...] stycznia 2007 r., że od [...] zł za metr. Oznacza to tendencję wzrostową – na przestrzeni nie całych trzech miesięcy – której organ nie wyjaśnił. Operat został sporządzony [...] listopada 2006 r., a daty transakcji przyjętych do wyliczeń odszkodowania (poza jedną z [...] 2006), są z okresu [...]. Wprawdzie operat zachował swoją aktualność na datę zaskarżonej decyzji, jednakże nie można nie zauważyć, że w dacie decyzji ceny z operatu były faktycznie cenami sprzed półtora roku, co chociażby wobec stanowiska rzeczoznawcy z pisma uzupełniającego z dnia [...] stycznia 2007 r., może mieć wpływ na wysokość odszkodowania. Odnosząc się do postępowania administracyjnego przeprowadzonego przed organem pierwszej instancji, należy dostrzec, że skoro już wyznaczono rozprawę, choć nie ma takiego obowiązku, to należało na nią wezwać rzeczoznawcę i wyjaśnić powyżej przedstawione wątpliwości, a nie ograniczyć się do przeprowadzenia z byłym właścicielem rozmowy na temat zawieszenia postępowania. Wobec powyższego należy wskazać, że wprawdzie sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi jeden z najistotniejszych dowodów na okoliczność, iż opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, co jest następnie podstawą do określenia wysokości odszkodowania, jednakże to organy dokonują określenia wysokości odszkodowania, przy tym nie są bezwzględnie związane ustaleniami zawartymi w operacie, który – jak każdy inny dowód podlega wszechstronnej ocenie organu. Organ ocenia zatem wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Wobec takich nieprawidłowości operatu, o jakich była mowa wyżej, stwierdzić należy, że w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego wyżej powołanych oraz przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Nie można zgodzić się jednak ze stanowiskiem skarżącego J. S., że kryterium dla ustalenia odszkodowania powinny być ceny nieruchomości uzyskiwane w drodze przetargu ogłoszonego przez gminy, bowiem nie znajduje to podstaw prawnych zarówno w przepisach ustawy z 13 października 1998 r., przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, w powołanym wyżej rozporządzeniu. Niezasadny jest również pogląd Gminy, że w przypadku ustalania odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi należy mieć także na względzie przepis § 27 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, która dotyczy odszkodowania za grunt zajęty pod drogę. To zagadnienie jest odrębnie uregulowane w przepisach szczególnych, tj. § 36 rozporządzenia. Odnośnie podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania, to wskazanie Gminy L. jako zobowiązanego, jest prawidłowe i zgodne z dotychczasową linią orzecznictwa NSA wyrażoną m. in. wyrokach z 20 września 20002 r. II S.A./Łd 2226/01 (ONSA 2004/1/17), z 15 lutego 2005 r. OSK 1155/04 Lex 164941, którą sąd w niniejszym składzie podziela. Mając na uwadze wszystkie powyżej omówione okoliczności, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wskazań wynikających z niniejszego uzasadnienia.