I SA/Wa 2050/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Miasta P. od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Miasta P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] października 2017 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. w W. od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r., nr [...], o odmowie uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1996 r., znak[...], stwierdzającej nabycie przez Miasto P. z mocy prawa nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r., własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisanej ówcześnie w księdze wieczystej [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości Nr [...], będącej integralną częścią decyzji - uchyliła zaskarżoną decyzję i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wniosło Miasto P. Sprzeciw został złożony w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] listopada 1996 r., znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r., własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisanej ówcześnie w księdze wieczystej KW nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości Nr [...], będącej integralną częścią decyzji. Pismem z 27 lutego 2003 r. P. S.A. wniosła, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa, o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 1996 r. podnosząc, że karta inwentaryzacyjna Nr [...] zawiera nieprawdziwą treść, bowiem władającym częścią działki nr [...] jest P., a częścią P. S.A. i na tej działce znajdowały się budynki i budowle będące urządzeniami [...]. Postanowieniem z [...] stycznia 2016 r., Wojewoda [...] działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 1996 r. Decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1996 r. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie w przedmiocie wznowienia otwiera postępowanie rozpoznawcze co do wszystkich podstaw wznowienia określonych w art. 145 § 1 i art. 145a kpa. Następnie organ dokonał analizy akt sprawy i stwierdził, że skomunalizowana nieruchomość wypełniała przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Materiał dowodowy potwierdził również, iż nieruchomość nie była wyłączona z ustawowej komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. W ocenie Wojewody, oznacza to, iż w sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wojewoda uznał również, iż w sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 kpa, gdyż nie wystąpił w niej fałszywy dokument. W ocenie Wojewody, niewątpliwie cała nieruchomość nie była we władaniu P., lec okoliczność ta nie miała wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie. Na części nieruchomości znajdowały się ogrody działkowe, a te, co do zasady, podlegają komunalizacji (wyrok NSA z 29 września 1994 r., sygn. akt I SA 1181/93, Lex nr 688520), a więc nie są wyłączone jako należące do [...]. Znajdujący się natomiast na części nieruchomości budynek - jak podało P. - magazynowy, służący jako obiekt zaopatrzenia w leki ówcześnie funkcjonującej kolejowej służby zdrowia, nie przesądza o tym, że nieruchomość jest wyłączona, jako służąca wykonywaniu zadań Ministra Zdrowia. A tenże nakład, jak i pozostałe nakłady określone przez P. jako nakłady [...], nie posiadały charakteru typowych nakładów kolejowych, które służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do ówczesnego Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności. Zatem, podane przez P. informacje o nakładach znajdujących się na nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r., o których organ nie miał wiedzy w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej, nie stanowią nowej okoliczności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Ponadto, przedmiotowa nieruchomość nie była wyłączona z ustawowej komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., ponieważ nie należała do [...]. W ocenie Wojewody, w sprawie nie zaistniały również inne przesłanki wznowienia wskazane w art. 145 § 1 kpa oraz art. 145a kpa. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] Z [...] CZERWCA 2017 R. wniosły P. S.A. w W.. Decyzją z [...] października 2017 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 145 § 1 i § 2, art. 148, 149 i 151 § 1 kpa i wskazał, że we wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją komunalizacyjną jako podstawę żądania wskazano art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Organ podniósł, iż postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. Wojewoda wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją komunalizacyjną na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Komisja wskazała, iż decyzję z [...] czerwca 2017 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji komunalizacyjnej Wojewoda wydał jedynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 kpa. Tymczasem w uzasadnieniu ww. decyzji Wojewoda odniósł się do wszystkich przesłanek wznowienia postępowania. Przy czym, pozostawił bez rozstrzygnięcia wniosek P. S.A. Centrala, Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w P. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r. złożony na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa. W ocenie Komisji, powyższy wniosek nie został rozpoznany i pozostaje czynny. W konsekwencji, rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda powinien go rozpatrzeć i usunąć sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji, a jej uzasadnieniem. Komisja wskazała ponadto, iż ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] powinien wyjaśnić status P. S.A. Centrala, Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w P. W rozdzielniku decyzji podmiot ten został ujęty, a co za tym idzie formalnie uznany za stronę. Natomiast w uzasadnieniu decyzji (str. 6 akapit 3) zawarta jest sugestia, że nie jest on stroną postępowania komunalizacyjnego. Należy zatem jednoznacznie rozstrzygnąć czy ww. podmiotowi przysługiwał przymiot strony w niniejszym postępowaniu. W ocenie Komisji, brak powyższych rozstrzygnięć powoduje, że decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sprzeciw od ww. decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto P. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie: - art. 28 kpa poprzez błędne przyjęcie, że Wojewoda [...] poddał w wątpliwość przymiot strony P. S.A., - art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne zastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji, - art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez nie zastosowanie i nie utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Powołując się na powyższe naruszenia Miasto P. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, iż wbrew zarzutom Komisji Wojewoda [...] nie naruszył art. 7 i 77 § 1 kpa. W ocenie Miasta, Komisja nie rozróżniła dwóch postępowań administracyjnych tj. postępowania komunalizacyjnego i postępowania o uchylenie decyzji komuinalizacyjnej, w wyniku czego błędnie zinterpretowała przymiot strony P. S.A. przedstawiony w decyzji organu I instancji. Na str. 6 decyzji z [...] czerwca 2017 r., w akapicie 3, zostało wyjaśnione, że P. S.A. nie miało przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym, a nie zaś, jak błędnie przyjął organ odwoławczy, w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją komunalizacyjną. Wobec powyższego, zobowiązanie Wojewody do wyjaśnienia statusu P. S.A. jest bezzasadne. W odpowiedzi na sprzeciw Miasta P. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jego oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw Miasta P. jest uzasadniony, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Na wstępie wskazać trzeba, iż z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Wprowadziła ona do ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako: p.p.s.a.) nową instytucję procesową, to jest uregulowany w rozdziale 3a p.p.s.a. sprzeciw od decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Oznacza to, iż od takiej decyzji, co do której postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 1 czerwca 2017 r., stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Przepisy p.p.s.a. przewidują, że sąd administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów, z zastrzeżeniem § 2 i § 3 artykułu 16, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 16 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 16 § 2 p.p.s.a., sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przepisem przewidującym rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu w składzie trzech sędziów jest art. 120 p.p.s.a., zgodnie z którym w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wprowadzając instytucję sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa ustawodawca nie wprowadził zmian do p.p.s.a., z których wynikałoby że sprawa winna być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie innym, niż wynikający z art. 16 § 1 p.p.s.a., to jest w składzie innym niż jednoosobowy. Wobec powyższego, niniejsza sprawa została rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. W niniejszej sprawie Sąd rozpoznawał sprzeciw Miasta [...] od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, którą organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania P. S.A. w Warszawie (dalej "P. S.A.), uchylił, na podstawie art. 138 § 2 kpa, decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W motywach powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż decyzja organu I instancji została wydana jedynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Natomiast w jej uzasadnieniu Wojewoda odniósł się do wszystkich ustawowych przesłanek wznowienia postępowania. W ocenie Komisji, powyższe oznacza, iż Wojewoda pozostawił bez rozstrzygnięcia wniosek P. S.A. złożony w dniu 27 lutego 2003 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Organ odwoławczy zarzucił, iż wniosek ten pozostaje czynny a obowiązkiem Wojewody jest rozpatrzenie go i usunięcie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem. Ponadto, w ocenie Komisji, ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda powinien wyjaśnić status P. S.A. Centrala, Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w P. Podmiot ten został ujęty w rozdzielniku decyzji organu I instancji, a co za tym formalnie uznany za stronę. Natomiast w uzasadnieniu decyzji Wojewoda zawarł sugestię, iż podmiot ten nie jest stroną postępowania komunalizacyjnego. W ocenie Komisji, obowiązkiem organu jest jednoznaczne rozstrzygnięcie czy P. S.A. przysługiwał przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Brak opisanych rozstrzygnięć w decyzji organu I instancji organ odwoławczy uznał za naruszenie art. 7 i art. 77 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa. W myśl powołanego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego wynika, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania w tym przypadku gdy postępowanie administracyjne przed tym organem zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, w tym gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie kontroli organu odwoławczego podlegała decyzja Wojewody [...] wydana w postępowaniu wznowieniowym. Z akt sprawy oraz z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, iż postępowanie wznowieniowe zakończone tą decyzją zostało wszczęte przez Wojewodę z urzędu, a nie na wniosek P. S.A. Wyjaśnić należy, iż wznowienie postępowania z urzędu jest jednym z dwóch sposobów wszczęcia postępowania wznowieniowego wskazanych w art. 147 kpa. Wznowienie postępowania z urzędu oznacza, że organ administracji publicznej wszczyna postępowanie niezależnie od strony. Może to uczynić z własnej inicjatywy lub inicjatywy innych podmiotów (nie będących stroną). Istotą wszczęcia postępowania z urzędu jest zawsze to, że inicjuje się je niezależnie od strony. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] zainicjował postępowanie wznowieniowe z urzędu stwierdzając, po szczegółowej analizie akt sprawy, wystąpienie w niej podstawy wznowienia postępowania komunalizacyjnego wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa (vide: str. 2 uzasadnienia postanowienia Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r.). Podkreślić trzeba, iż postępowanie wznowieniowe wszczynane z urzędu jest innym, odrębnym postępowaniem od postępowania wznowieniowego inicjowanego na wniosek strony (por. brzmienie art. 147 kpa). Rozpoznając odwołanie PKP S.A. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa tej odrębności nie dostrzegła. Dowodzi tego analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji i postawionych przez Komisję wobec decyzji organu I instancji zarzutów, to jest zarzutu nierozpoznania przez Wojewodę [...] wniosku P. S.A. oraz nierozstrzygnięcia w sposób jednoznaczny o tym czy P. S.A. przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Podsumowując, w przedmiotowej sprawie organ II instancji w sposób wadliwy prowadził postępowanie odwoławcze i wydał w tym postępowaniu rozstrzygnięcie tak jakby rozpoznawał odwołanie od decyzji organu I instancji wydanej po wszczęciu postępowania wznowieniowego nie z urzędu, lecz na wniosek strony. W tej sytuacji Sąd uznał, iż wydając zaskarżoną decyzję Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa naruszyła art. 138 § 2 kpa, co z mocy art. 151a § 1 p.p.s.a. skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Na marginesie zauważyć trzeba, iż Wojewoda [...] do dnia dzisiejszego nie rozpoznał wniosku P. S.A. o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa, postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 1996 r. Bezczynność organu w tym zakresie nie może być jednak zwalczana przez organ odwoławczy kontrolujący decyzję organu I instancji wydaną w odrębnym postępowaniu wznowieniowym wszczętym przez Wojewodę [...] z urzędu, lecz w ramach odrębnych postępowań zainicjowanych skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji. Ponownie rozpoznając odwołanie P. S.A. w W. od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. organ uwzględni rozważania zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu, a poczynione ustalenia zawrze z uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia stosownie do art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) orzekł jak w pkt 1 sentencji. W przedmiocie kosztów (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.