I SA/Wa 2051/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A.B. i K.B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta m. W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A.B. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia A.B. na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] (dawna ul. [...]), oznaczonej hip. jako [...] o powierzchni [...] m2 – uznał wniesione w sprawie zażalenie za nieuzasadnione. Postanowienie Wojewody [...] zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. A.B. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie odszkodowania pieniężnego za wyżej opisaną nieruchomość położoną w W. przy ul. [...]. Przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Z dniem wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945 r.) grunty nieruchomości [...] - w tym grunty przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy W., a od 1950 r.,na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej ( Dz. U. Nr, poz. 130), na własność Skarbu Państwa. Zgodnie z zaświadczeniem [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla W. [...] z dnia [...] marca 2004 r., nr [...], prawo własności do opisanej wyżej nieruchomości uregulowane było na rzecz F.S. i J.B. na podstawie spadku po ojcu F.S. Następstwo prawne po dawnych właścicielach hipotecznych przedmiotowej nieruchomości ustalono na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla W. Wydział [...] Cywilny z dnia [...] listopada 1999 r., sygn. akt [...], postanowienia Sądu Rejonowego dla W. [...] Wydział I Cywilny z dnia [...] grudnia 2003 r., sygn. akt [...], oraz postanowienia Sądu Rejonowego dla W. Wydział I Cywilny z dnia [...] lipca 2006 r. sygn. akt. [...]. Pismem z dnia [...] stycznia 1997 r. S.B. zwrócił się do Wojewody [...] o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul [...]. Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2004 r. S.B. zmienił swój wniosek i zwrócił się o przyznanie odszkodowania za zabrany teren lub przydzielenie działki zamiennej. Aktualnie nieruchomość objęta roszczeniem, wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...]. Działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie [...] Ośrodka [...] "W.". W stosunku zaś do działek ewidencyjnych nr [...] i [...] toczy się w [...] Urzędzie Wojewódzkim postępowanie komunalizacyjne, które do dnia wydawania decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie zostało zakończone. Działka nr [...] pozostaje w użytkowaniu wieczystym [...] Klubu [...] " M.". Działka nr [...] i jest w trwałym zarządzie [...] Ośrodka [...] "W.". Jak wskazały w postanowieniach organy obu instancji z informacji przekazanej przez Delegaturę Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] Urzędu W., pismem z dnia [...] czerwca 1999 r. wystąpiono do [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. o wydanie decyzji w sprawie nabycia mienia z mocy prawa m.in. dla nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Dalej, zarówno Prezydent W. jak i Wojewoda [...] i powołali się na przepis art. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy ( Dz. U. z 2002 r. Nr 41. poz. 361 ze. zm.), zgodnie z którym mienie gmin [...] staje się z mocy ustawy mieniem m. W. oraz na przepis art.132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113. poz. 984 ze zm.), wskazując, że do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości zobowiązany jest starosta (lub prezydent miasta na prawach powiatu) wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jeżeli nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli nieruchomość stanowi własność tej jednostki. Zatem, zdaniem organów obu instancji do czasu wydania decyzji przez Wojewodę [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Miasto [...] W. nierozstrzygnięta pozostaje kwestia, ustalenia płatnika należnego odszkodowania. W przypadku uznania przez Wojewodę [...], że przedmiotowy grunt z dniem 1 stycznia 1999 r. stał się własnością Miasta [...] W. środki finansowe na wypłatę odszkodowania będą pochodziły z budżetu Miasta [...] W. W oparciu o powyższe ustalenia faktyczne i prawne Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] wskazując, iż kwestia ustalenia podmiotu mającego przymiot strony stanowi zagadnienie prejudycjalne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa dla rozpatrzenia sprawy o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Prezydent podniósł, że przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne stanowi pewną kwestię materialnoprawną pojawiającą się w toku załatwiania sprawy administracyjnej, bez rozstrzygnięcia której nie można załatwić sprawy administracyjnej, a rozstrzygnięcie której należy do właściwości organu, przed którym toczy się postępowanie administracyjne lub sądu. W wyniku zażalenia A.B. na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] marca 2010 r. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] uznał zażalenie za niezasadne. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda powtórzył argumentację organu pierwszej instancji. Na postanowienie Wojewody, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, złożyły A.B. i K.B. Skarżące zarzuciły rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 60 i 63 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz przepisów postępowania administracyjnego, tj. w szczególności art. 6, 7, 8, 77 i 97 kodeksu postępowania administracyjnego, wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji. Skarżące wskazały, że działanie Prezydenta W. oraz Wojewody [...] podlegało trzykrotnie kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sprawy o sygn. akt: I SA/Wa 378/05, I SA/Wa 2075/07 oraz I SAB/Wa 194/09), który za każdym razem wskazywał na rażące uchybienia organów administracji publicznej. Podniosły, że w ostatniej ze spraw - wyrokiem z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt (I SAB/Wa 194/09) - Sąd stwierdzając bezczynność organu, zobowiązał Prezydenta W. do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia temu organowi prawomocnego wyroku sądu wraz z aktami sprawy. W ocenie skarżących Prezydent W. wydając postanowienie z dnia [...] marca 2010 r. o zawieszeniu postępowania z urzędu, w oparciu o przesłankę z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2009 r. Zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie pod pozorem konieczności rozstrzygnięcia rzekomego zagadnienia wstępnego nie może być, zdaniem skarżących, uznane za "wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o odszkodowanie", o którym mowa w wyroku Sądu. W tej sytuacji skarżące wniosły o potraktowanie zażalenia A.B. z dnia [...] marca 2010 r. na postanowienie Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., jako wymaganego prawem wezwania tego organu do wykonania wyroku (załatwienia sprawy) w rozumieniu art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. (dalej p.p.s.a.), a w konsekwencji - w związku z niewykonaniem przez Prezydenta W. wyroku (niezałatwieniem sprawy) we wskazanym w wyroku z dnia 3 listopada 2009 r. terminie - orzeczenie na podstawie art. 154 par. 2 p.p.s.a., o istnieniu obowiązku Prezydenta W. i Wojewody [...] wypłaty na rzecz skarżących odszkodowania za wskazaną powyżej nieruchomość. Skarżące podniosły, że zarówno Prezydent W., jak i Wojewoda [...] nie wyjaśniają dlaczego rzekome zagadnienie wstępne pojawia się dopiero w trzynastym roku postępowania, skoro jak twierdzą organy obu instancji Prezydent. W. wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania komunalizacyjnego już w dniu [...] czerwca 1999 r. Zdaniem skarżących organy obu instancji nie zbadały czy postępowanie komunalizacyjne, jako rzekome zagadnienie wstępne w sprawie o odszkodowanie, w jednakowym stopniu odnosi się do wszystkich części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], bowiem jak stwierdza sam Wojewoda [...] w postanowieniu dnia [...] kwietnia 2010 r. działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa i nie jest objęta postępowaniem komunalizacyjnym. Bez wątpienia więc środki do wypłaty odszkodowania za ten fragment wywłaszczonej nieruchomości pochodzić będą z budżetu Wojewody [...]. Dalej skarżące wskazały, że zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną, decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający jedynie określony stan rzeczy, nie zaś stan ten tworzący. Oznacza to, że własność wskazanych w ustawie nieruchomości, w przypadku spełnienia wskazanych w ustawie warunków, przeszła zatem na właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z mocy samego prawa już z dniem 1 stycznia 1999 r., jeśli zaś warunki te nie zostały spełnione - własność pozostała wówczas przy Skarbie Państwa. Ma to jednak, zdaniem skarżących, dla kwestii odszkodowania znaczenie drugorzędne. W odniesieniu bowiem do kwestii odszkodowania, przepis art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. rozpatrywać należy łącznie z art. 63 powołanej ustawy, w myśl którego koszty uregulowania stanu prawnego mienia przekazywanego jednostkom samorządu terytorialnego ponosi Skarb Państwa. Niezależnie więc od tego, który z powyższych warunków zachodzi, nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby Prezydent W. orzekł już teraz o obowiązku zapłaty należnego skarżącej odszkodowania od właściwego podmiotu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, z uzasadnieniem jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Opierając się na tak zakreślonej kognicji konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno postanowienia zaskarżonego, jak i poprzedzającego go orzeczenia organu pierwszej instancji, z uwagi na naruszenie prawa, które miało wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 kpa sytuacja polega na bezwzględnym uzależnieniu rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Chodzi zatem o uzupełnienie okoliczności sprawy elementem, którego przed zawieszeniem postępowania jeszcze w ogóle nie było. Inaczej mówiąc, wstrzymanie toku postępowania administracyjnego z przyczyny wskazanej w analizowanym przepisie następuje, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie dysponuje "elementem" pozwalającym władczo rozstrzygnąć o prawach i obowiązkach stron tworzonego przezeń stosunku administracyjnoprawnego. Ów "element" ma charakter zagadnienia o charakterze prawnym, a jego określenie ("stworzenie") należy do kompetencji innego organu lub sądu. Ponadto organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia i niewątpliwie nie występuje w niniejszym postępowaniu. Jak wskazały organy obu instancji, działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w trwałym zarządzie [...] Ośrodka [...] "W.", postępowanie komunalizacyjne toczy się tylko w stosunku do działek oznaczonych ewidencyjne nr [...] i [...]. Tak więc niezrozumiałym jest, na co słusznie zwracają uwagę skarżące, zawieszenie postępowania w przedmiocie wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]. W tej części, bez żadnych wątpliwości, powinno być prowadzone postępowanie w przedmiocie wniosku o przyznanie odszkodowania. Ponadto w odniesieniu do działki nr [...] organy obu instancji nie wyjaśniły nawet podstaw swojego rozstrzygnięcia. W odniesieniu zaś do działek oznaczonych nr [...] i [...] nie jest, zdaniem Sądu, możliwy do zaakceptowania pogląd, że w sytuacji gdy nie została rozstrzygnięta sprawa komunalizacji, nie ma organu właściwego do wypłaty odszkodowania za przedmiotowe działki, a tym samym strony postępowania, tj. płatnika. Wprawdzie własność działek nr [...] i [...] przeszła na właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z mocy samego prawa już z dniem 1 stycznia 1999 r. - o ile zostały spełnione przesłanki do dokonania komunalizacji, o tyle w przypadku niespełnienia warunków komunalizacyjnych własność nieruchomości pozostaje przy Skarbie Państwa. Decyzja komunalizacyjna (wynik postępowania komunalizacyjnego), która stanowi w ocenie organów obu instancji podstawę do zawieszenia postępowania w kwestii wypłaty odszkodowania stanowi akt deklaratoryjny, tj. do chwili jej uprawomocnienia się jednostka samorządu terytorialnego nie może skutecznie powoływać się na swoje prawo i prawem tym rozporządzać. Sytuacja ta powoduje w istocie czasowe wyłączenie uprawnień właścicielskich. Zatem dopóty nie ma decyzji komunalizacyjnej w odniesieniu do działek nr [...] i [...], nie można mówić, że nieruchomości nie są własnością Skarbu Państwa, a tym samym nie ma strony postępowania i płatnika odszkodowania. W konsekwencji, zdaniem Sądu, wynik postępowania komunalizacyjnego (którego czas zakończenia jest trudny do określenia, a wynik do przewidzenia), nie ma znaczenia dla prowadzonego postępowania w przedmiocie wniosku o wypłatę odszkodowania. Odnosząc się zaś do wniosku skarżących o orzeczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 p.p.s.a. o obowiązku Prezydenta W. i Wojewody [...] wypłaty na rzecz skarżących odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość, Sąd zauważa, że zastosowanie środków przewidzianych w art. 154 § 1 i 2 może mieć miejsce m.in. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność (co zdaniem Sądu ma miejsce w niniejszej sprawie), jednakże warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi w tej formie jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Oznacza to, że jeżeli strona nie wezwała organu do wykonania orzeczenia sądu, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie może orzec w przedmiocie skargi strony w tym zakresie. Konstatując powyższe, w niniejszej sprawie organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 7, 8 i 12 kpa. Organ administracji powinien podjąć kroki zmierzające do szybkiego i bezstronnego zakończenia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania, mając na względzie wydane w sprawie orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt I SAB/Wa 194/09, stwierdzające bezczynność organu w przedmiocie wniosku o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, oraz mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i 12 kpa.). Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 4