I SA/Wa 2053/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, asesor WSA Nina Beczek, Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 września 2023 r. nr DN.gn.625.317.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister") decyzją z 13 września 2023 r. nr DN.gn.625.317.2021, po rozpatrzeniu odwołania M. J. (dalej: "Skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej: "Wojewoda") z 5 listopada 2021 r. nr WS-III.7515.2.69.2019.MK stwierdzającą umorzenie postępowania z mocy prawa. Decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] (dalej: "Prezydium") orzeczeniem z [...] lutego 1950 r. nr [...] orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gromadzie [...] – m.in. w części dotyczącej S. P.. Skarżąca – następca prawny S. P. (na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1995 r. sygn. akt [...]) pismem z 27 maja 2019 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium w części dotyczącej S. P.(wymienionego pod poz. 18). Wojewoda decyzją z 5 listopada 2021 r. stwierdził, że postępowanie w sprawie nieważności ww. orzeczenia uległo umorzeniu z mocy prawa. W uzasadnieniu powołał art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) dalej: "ustawa zmieniająca", zgodnie z którym postępowanie, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy ostateczną decyzja lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Niezgadzając się z powyższą decyzją Skarżąca złożyła odwołanie, zarzucając jej w szczególności naruszenie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775) dalej: "Kpa", w związku z art. 2 ust 2 ustawy zmieniającej oraz w związku z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej. Minister decyzją z 13 września 2023 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że nie wyjaśnił on na jakiej podstawie ustalał kiedy przedmiotowe orzeczenie zostało doręczone lub ogłoszone. Stwierdził jednak, że w zgromadzonym materiale dowodowy znajdują się dokumenty wskazujące w sposób pośredni, kiedy doręczenie/ogłoszone orzeczenia miało miejsce. Wskazał na pismo Starosty z [...] marca 1950 r. znak: [...] skierowane do Zarządu Gminy w [...], z którego wynika, że dwa egzemplarze orzeczenia z [...] lutego 1950 r. zostały przesłane do Zarządu Gminy [...] celem ich zgłoszenia i wyłożenia do wglądu w Zarządzie Gminy i w Starostwie Powiatowym w [...]. Ponadto orzeczenie to miało być odczytane przez sołtysa na zebraniu [...]. Wskazał także na poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji Prezydium z [...] czerwca 1969 r. nr [...]uchylającą orzeczenie nr [...], w części dotyczącej przejęcia nieruchomości należących do innego z właścicieli, który w 1957 r. powrócił do wsi [...] i objął w użytkowanie grunty oraz zabudowania będące jego własnością przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa. W związku z powyższym Minister uznał, że doręczenie (ogłoszenie) orzeczenia musiało nastąpić przed jego częściowym uchyleniem, a więc najpóźniej 23 czerwca 1969 r. Podał również, że wniosek Skarżącej o stwierdzenie nieważności wpłynął do Wojewody w dniu 5 czerwca 2019 r. (prezentata wpływu na wniosku) i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania. Minister stwierdził, że skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nastąpiło po upływie 30 lat od jego doręczenia, to postępowanie to podpada pod art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, a zatem Wojewoda zasadnie poinformował strony, że postępowanie to podlega umorzeniu z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister wskazał, że są one bezzasadne, gdyż ustawodawca w ustawie zmieniającej nie przewidział bowiem żadnych wyjątków ograniczających jej stosowanie. Podkreślił, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że wyznacznikiem ich działania są obowiązujące normy, które organy te muszą stosować. Na decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Skarżąca zarzucając jej: 1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 Kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 2 i art 77 ust 1 i 2 Konstytucji RP poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżącej w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej; 2. naruszenie art. 7, 77 i 80 Kpa poprzez błędne ustalenie, że od daty doręczenia orzeczenia upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w [...], który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. i w związku z tym nie można domniemywać daty doręczenia, w tym zakładać takiego czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra w całości, zasądzenie na rzecz Skarżącej od Ministra kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra nie narusza obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie można pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, w którym zostało stwierdzone, że art. 156 § 2 Kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje - zdaniem Trybunału - iż z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych jak i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zwrócono też uwagę, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności, nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji. Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie. Trybunał wyraził też pogląd, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 Kpa, czy też innego terminu. W celu dostosowania systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 Kpa (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej) oraz dodanie § 3 w art. 158 Kpa (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej). W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej), nie stwierdza się już zatem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 Kpa), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 Kpa). Z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy zmieniającej wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Podstawę prawną wydania orzeczenia z 28 lutego 1950 r. stanowiły przepisy dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz.U. Nr 59, poz. 318 ze zm.) oraz dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości nie będących we władaniu właścicieli (Dz.U. Nr 46, poz. 339). Kwestię trybu doręczania wydawanych na gruncie tych aktów orzeczeń regulowały z kolei odpowiednio: rozporządzenie Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz.U. Nr 37, poz. 271) oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz.U. Nr 45, poz. 416). Zgodnie z unormowaniami ujętymi w pierwszym z wymienionych rozporządzeń orzeczenie o przejściu mienia na własność Państwa, miało być przez władzę, która je wydała ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wywieszane równocześnie w lokalu urzędowym i w lokalu zarządu gminy, w której mienie jest położone (§ 4 rozporządzenia). Za datę doręczenia orzeczenia uważa się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia (§ 5 rozporządzenia). Analogiczny tryb doręczania przyjęto w stosunku do orzeczeń wydawanych w stosunku do nieruchomości ziemskich, których właściciel był nieznany (por. § 2 rozporządzenia z 16 września 1950 r.). W rozpoznawanej sprawie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], przewidzianego w rozporządzeniach trybu doręczania orzeczenia z [...] lutego 1950 r. (poprzez ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym) nie dochowało. Jak wynika z treści tego orzeczenia ograniczyło się bowiem jedynie do wyłożenia go do wglądu w Starostwie Powiatowym w [...], Zarządzie Gminy [...], sołtysa gromady [...] i umieszczenia ina tablicach urzędowych informacji o terminie jego wyłożenia oraz przez podanie tej informacji przez publiczne ogłoszenie w gromadzie [...]. Na taki sposób publicznego ogłoszenia orzeczenia wskazuje także zachowane w aktach pismo do Zarządu Gminy w [...] z [...] marca 1950 r. znak: [...], z którego wynika, że dwa egzemplarze orzeczenia z 28 lutego 1950 r. zostały przesłane do Zarządu Gminy [...] celem ich zgłoszenia i wyłożenia do wglądu w Zarządzie Gminy i w Starostwie Powiatowym w [...] a także odczytania przez sołtysa na zebraniu gromadzkim. Taki sposób podania do publicznej wiadomości orzeczenia, jakkolwiek może budzić wątpliwości z punktu widzenia przewidzianych w przywołanych rozporządzeniach unormowań, to prowadził do wprowadzania orzeczenia do obrotu prawnego, a w konsekwencji także wywołania skutku prawnego wiązanego z jego doręczeniem, co w tym przypadku nastąpić musiało w pierwszej połowie 1950 r. Fakt wprowadzenia do obrotu prawnego orzeczenia potwierdza także podjęcie przez Prezydium w dniu [...] czerwca 1969 r. orzeczenia nr [...] uchylającego orzeczenie z 1950 r. w części dotyczącej przejęcia nieruchomości należących do innego z właściciela, który w 1957 r. powrócił do wsi [...] i objął w użytkowanie grunty oraz zabudowania będące jego własnością przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa. Słusznie zatem Minister wnioskował, że skoro do takiego częściowego uchylenia kwestionowanego orzeczenia doszło, to jego doręczenie (ogłoszenie) musiało nastąpić najpóźniej przed 23 czerwca 1969 r. Już zatem tylko zestawienie tej daty i daty wszczęcia postępowania było wystarczające do oceny czy doszło do przedawnienia możliwości merytorycznego rozstrzygania sprawy na gruncie art. 156 § 1 Kpa. Skoro bowiem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia wszczęte zostało 5 czerwca 2019 r. (data wpływu do organu złożonego w tym względzie podania), a kwestionowane orzeczenie ogłoszone zostało najpóźniej 50 lat temu - prawidłowa była konstatacja Wojewody Małopolskiego, że zaistniała w sprawie okoliczność skutkująca umorzeniem tego postępowania z mocy prawa z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Podejmując zatem treści rozstrzygnięcie organ ów nie naruszył prawa. W konsekwencji czego nie narusza także prawa utrzymująca jego rozstrzygniecie w mocy zaskarżona decyzja Ministra. Z powyższych względów Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej są niezasadne. Sąd nie stwierdził ponadto, aby w rozpatrywanej sprawie miało miejsce istotne naruszenie art. 7 czy też art. 77 § 1 Kpa, to jest takie, które miałoby wpływ na odmienny wynik sprawy. Ocena niniejszej sprawy, była swobodna, a nie dowolna, i nie doszło w tym przypadku do naruszenia także przepisu art. 80 Kpa. Należy też podkreślić, że "słusznego interesu strony" nie można utożsamiać z rozstrzygnięciem zgodnym z oczekiwaniami osoby zainteresowanej. Rozstrzygnięcie musi być dokonywane na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, co w realiach niniejszej sprawy miało miejsce. W odniesieniu zaś do wywodzonej w skardze sprzeczności art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej z Konstytucją RP, Sąd podkreśla, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. W sytuacji zatem, gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to wówczas strona będzie uprawniona do wystąpienia o wznowienie postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.