I SA/Wa 2054/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie: asesor WSA Joanna Skiba asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2008 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] października 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] października 2007 r. nr [...], orzekającą o odmowie przyznania J. R. świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. zapadła w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 27 września 2007 r. J. R. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy w S. o przyznanie zasiłku okresowego wskazując, iż Urząd Gminy w S. bezprawnie pozbawił ją mieszkania oraz stałego meldunku. Obecnie mieszka w miejscowości Ż. [...] gmina D. w piwnicy i nie posiada żadnych środków do życia. Wobec wskazanych we wniosku informacji Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S. pismem z dnia 28 września 2007 r. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w D. o przeprowadzenie u wnioskodawczyni wywiadu środowiskowego. Ośrodek ten przy piśmie z dnia 3 października 2007 r. przekazał do organu notatkę służbową, w której zawarto informację, że J. R. odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie wyraziła zgody na złożenie oświadczenia, nie potwierdziła na piśmie, że zamieszkuje we wskazanym miejscu, nie nawiązała z pracownicami Ośrodka rozmowy i nie odpowiadała na żadne pytania. W tym stanie rzeczy Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] października 2007 r. odmówił przyznania J. R. pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. Wskazując na treść art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz art. 11 ust. 2 tejże ustawy organ podniósł, iż wnioskodawczyni odmawiając zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie współdziałała z organem w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, co stanowi przesłankę do odmownego załatwienia jej wniosku. Od decyzji tej J. R. wniosła odwołanie, w którym opisała swoją sytuację rodzinną i materialną, zarzucając pracownikom Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. posługiwanie się "kłamstwem i mściwością". Podniosła zarzuty odnoszące się do bezprawnego jej wymeldowania z dotychczasowego miejsca zamieszkania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Natomiast w myśl art. 4 ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia. W ocenie organu odwoławczego, w rozpoznawanej sprawie wystąpił brak współdziałania wnioskodawczyni z pracownikiem Ośrodka Pomocy Społecznej, co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy notatka służbowa. Uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z kolei spowodowało brak możliwości przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego w sprawie, co skutkuje odmową pozytywnego dla J.R. załatwienia sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. R. powtórzyła podnoszone na etapie postępowania odwoławczego zarzuty dotyczące okoliczności wymeldowania jej z mieszkania ojca oraz wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. rozpoznając sprawę uwzględniło jedynie stanowisko jednej strony (GOPS w S.); ją natomiast pozbawiło możliwości wyjaśnienia sprawy. Ponadto skarżąca zarzuciła pracownicom Ośrodka Pomocy Społecznej, które przyszły przeprowadzić wywiad środowiskowy, że zachowywały się wobec niej niestosownie i agresywnie, szydziły z niej i ordynarnie się odnosiły. Fakt ten potwierdził R.B., u którego w piwnicy skarżąca zamieszkuje, składając pod skargą strony stosowne oświadczenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w odpowiedzi na skargę podtrzymało swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy S., naruszają przepisy art. 7, 77 ust. 1 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, jak również art. 100, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 65, poz. 593 ze zm.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podkreślić należy, iż powołując instytucję "pomocy społecznej" Państwo realizuje swój konstytucyjny obowiązek pomocy osobom i rodzinom, które nie są w stanie, z różnych przyczyn pokonać trudnych sytuacji życiowych, w jakich się znalazły. Wynika to wprost z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej definiującego istotę tej instytucji. Stosownie zaś do art. 3 tej ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Tak zakreślone cele i zadania pomocy społecznej, nakładają na organy powołane do jej realizacji obowiązek szczególnie starannego rozpoznania potrzeb osób znajdujących się w trudnych warunkach życiowych, których nie są one w stanie same przezwyciężyć. Przy rozpatrywaniu spraw objętych ustawą o pomocy społecznej organy winny kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych (art. 100 ust. 1 ustawy). W niniejszej sprawie J. R. wnioskiem z dnia 27 września 2007 r. wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy w S. o przyznanie jej zasiłku okresowego wskazując na swoją bezdomność i brak jakichkolwiek środków do życia. Wójt Gminy S.rozpatrując sprawę w pierwszej instancji odmówił przyznania stronie tegoż zasiłku uzasadniając swoje stanowisko odmową współdziałania skarżącej z pracownikami socjalnymi w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Jako dowód braku tej współpracy organ wskazał okoliczności ujawnione w treści notatki służbowej z dnia 2 października 2007 r. sporządzonej przez pracownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., który miał przeprowadzić z wnioskodawczynią rodzinny wywiad środowiskowy w miejscu jej aktualnego pobytu. W notatce tej podniesiono m.in., że wnioskodawczyni odmówiła przeprowadzenia wywiadu, złożenia oświadczeń i pisemnego potwierdzenia miejsca swojego zamieszkania. Na treść tej notatki powołało się również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu odmowa przyznania wnioskodawczyni świadczenia z pomocy społecznej jedynie w oparciu o ustalenia przedstawione we wspomnianej notatce jest przedwczesna, zaś poprzedzające wydanie tego rozstrzygnięcia postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady określonej w art. 100 ust 1 ustawy o pomocy społecznej oraz ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, iż szczególnym rodzajem dowodu w postępowaniu o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej jest rodzinny wywiad środowiskowy, o którym mowa w art. 107 ust. 1 tej ustawy, a którego zasady przeprowadzania szczegółowo określa rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. nr 77, poz. 672). Wywiad taki ma ukazać w sposób wszechstronny sytuację osoby starającej się o przyznanie świadczenia, stąd istotne jest, by przeprowadzany był on ze szczególnym uwzględnieniem specyficznej sytuacji, w jakiej znajduje się osoba potrzebująca pomocy. Na jego podstawie bowiem pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski dotyczące planowanej pomocy, które następnie są podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Przed przeprowadzeniem wywiadu osoba, której wywiad dotyczy, winna być powiadomiona o dacie i godzinie jego przeprowadzenia, co wynika z zasady jawności działania organu administracji publicznej. Nabiera to szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy sprawa dotyczy osoby bezdomnej, znajdującej schronienie u osób trzecich, jak to ma miejsce w przypadku skarżącej. Z treści znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej z dnia 2 października 2007 r. nie wynika, by pracownicy socjalni próbowali ustalić przyczynę nie nawiązania z nimi kontaktu przez J.R.. Nie ponowiono próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co zdaniem Sądu, było wskazane mając na uwadze niewątpliwie trudną sytuację życiową skarżącej. Nie przeprowadzono rodzinnego wywiadu środowiskowego z członkami rodziny wnioskodawczyni, który mógłby pomóc wyjaśnić istotne dla sprawy okoliczności: bezdomność skarżącej, pozostawanie bez środków do życia, czy też możliwość udzielenia jej wsparcia ze strony rodziny. Rodzinny wywiad środowiskowy jest podstawowym materiałem dowodowym, pozwalającym na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie przyznania bądź odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej (art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Notatka służbowa z dnia 2 października 2007 r. takiego wywiadu zastąpić nie może. Organy orzekające w sprawie powołały się natomiast na materiał dokumentacyjny, którego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w ogóle nie wyjaśniły. Nie wiadomo bowiem, jaki wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miały protokoły z przesłuchań rodziców wnioskodawczyni, złożonych w sprawie wymeldowania skarżącej z dotychczasowego miejsca zamieszkania. Należy ponadto zwrócić uwagę, na to, iż pozbawiona związku z rozpoznawaną sprawą, a przede wszystkim całkowicie bezzasadna, jest zawarta w notatce służbowej z dnia 2 października 2007 r. uwaga, że właściciel piwnicy, w której skarżąca zamieszkuje, ma obowiązek jej utrzymywania. Uzasadnia to zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa. W przedstawionej sytuacji należało uznać, że odmowa przyznania pomocy społecznej była przedwczesna, gdyż nie została poprzedzona właściwie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Jest poza sporem, że ustawa o pomocy społecznej nakłada na osoby ubiegające się o świadczenia obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy) i dopuszcza możliwość odmowy przyznania żądanego świadczenia w sytuacji odmowy takiej współpracy (art. 11 ust. 2 ustawy). Nie zwalnia to jednak organów administracji publicznej od obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego z zachowaniem zasad przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, tj. zasady dochodzenia prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a. oraz związanej z nią zasady wyczerpującego zebrania w sprawie i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.), a przede wszystkim kierowania się w tym postępowaniu dobrem osób korzystających z opieki społecznej i ochroną ich dóbr osobistych (art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Przestrzeganie wspomnianych zasad jest o tyle istotne w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej, że wydawane w tym przedmiocie uznaniowe decyzje administracyjne skierowane są do osób, które na skutek zbiegu różnego rodzaju okoliczności życiowych, nie posiadają często ani wiedzy ani możliwości właściwego zabezpieczenia przysługujących im praw. W rozpoznawanej sprawie organy zasad tych nie dochowały co spowodowało, że naruszone zostały powołane wyżej zasady i przepisy prawa procesowego oraz prawa materialnego. Orzekanie o istocie sprawy przy niewyjaśnionych okolicznościach faktycznych skutkuje tym, że w pełni uzasadnione jest twierdzenie, iż wykazane naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.