I SA/Wa 2056/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Rudnicka Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, umorzyła postępowanie z odwołania J. K. od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2005 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę D. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej D., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m² oraz działka nr [...] o pow. [...] m². Powyższe rozstrzygnięcie oparto na następujących ustaleniach faktycznych: W okresie pierwszej wojny światowej na terenach obejmujących m.in. opisane na wstępie działki została wybudowana przez władze niemieckie kolej wąskotorowa z K. do D. Kolej ta funkcjonowała do początku lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku, kiedy to została zlikwidowana, a tory zdemontowane. Pas gruntu po torowisku był wykorzystywany od tego czasu przez okolicznych mieszkańców jako droga dojazdowa do pól oraz jako droga do cmentarza. Sąd Rejonowy w K. postanowieniem z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. akt [...] stwierdził nabycie przez Skarb Państwa – P. w P. własności przedmiotowej nieruchomości z dniem 20 lipca 1954 r. przez zasiedzenie. Dla nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), Wojewoda Wielkopolski stwierdził nabycie przez Gminę D. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta stała się ostateczna. Wnioskiem z 9 stycznia 2006 r. J. K. wystąpiła do Wojewody Wielkopolskiego o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] listopada 2005 r. podnosząc, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wniosła o uchylenie decyzji komunalizacyjnej twierdząc, że posiada interes prawny, który wywodziła z długotrwałego korzystania z nieruchomości przez jej rodzinę. Twierdziła, że od połowy lat sześćdziesiątych nieruchomość była w posiadaniu jej ojca J.S., a obecnie pozostaje w jej posiadaniu. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania komunalizacyjnego z wniosku J. K. uzasadniając swoje stanowisko tym, że zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § pkt 4 kpa następuje tylko na żądanie strony; wnioskodawczyni zaś nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Organ wyjaśnił, iż postępowanie komunalizacyjne dotyczy stosunków majątkowych między Skarbem Państwa i właściwą gminą, a inny podmiot może uczestniczyć w tym postępowaniu jeżeli wykaże, że przysługuje mu tytuł prawny do skomunalizowanej nieruchomości. Ponieważ J. K. takim tytułem się nie wykazała, odmowa wznowienia postępowania jest uzasadniona. W wyniku rozpatrzenia odwołania J. K. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (w dalszej części zwana "KKU") decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] uchyliła decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2006 r. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. [...] wskazała, że w sytuacji, gdy z żądaniem wznowienia występuje osoba nie będąca stroną postępowania, organ winien w oparciu o art. 105 kpa umorzyć postępowanie, natomiast decyzję o odmowie wszczęcia postępowania organ wydaje jedynie wówczas, gdy z żądaniem wznowienia występuje strona. Odmawiając jednak J. K. wznowienia postępowania komunalizacyjnego Wojewoda Wielkopolski sam uczynił ją stroną postępowania dlatego, że właśnie jej odmówił wznowienia. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż przed podjęciem postanowienia o wznowieniu postępowania nie było podstaw do oceniania przesłanek wznowieniowych określonych w art. 145 § 1 kpa. KKU wskazała ponadto, iż wymaga zbadania druga z przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania, a mianowicie dochowanie terminu, o którym mowa w art. 148 kpa. Należy ustalić, kiedy wnioskodawczyni dowiedziała się o wydaniu decyzji z dnia 4 listopada 2005 r., gdyż ogólnikowe stwierdzenie J. K., że o decyzji komunalizacyjnej dowiedziała się niedawno, nie jest wystarczające. W toku ponownego rozpoznania sprawy, Wojewoda Wielkopolski ustalił, że J. K. o decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] listopada 2005 r. dowiedziała się na początku stycznia 2006r. W tym stanie rzeczy, powołując się na wytyczne organu odwoławczego, postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją komunalizacyjną z dnia [...] listopada 2005 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. W uzasadnieniu organ podniósł, iż nie została spełniona wskazana przez wnioskodawczynię przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. J. K. nie przedstawiła żadnych dokumentów, z których by wynikało, iż w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., przysługiwał jej prawnorzeczowy tytuł do skomunalizowanej nieruchomości, legitymujący ją do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego. Skoro zaś nie została potwierdzona przesłanka wznowienia, na którą powoływała się wnioskodawczyni, należało orzec o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji komunalizacyjnej. Od tej decyzji J. K. odwołała się do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej podnosząc, iż rozstrzygnięcie Wojewody Wielkopolskiego jest nietrafne i winno być uchylone, o ile nie w całości to na pewno w części dotyczącej części działki nr [...]. Odwołująca się nie zgodziła się z ustaleniem przez organ, iż w dniu 27 maja 1990 r. nie przysługiwał jej tytuł prawny do spornej nieruchomości. Zdaniem odwołującej się, taki tytuł przysługuje jej z racji długoletniego posiadania przez nią i jej ojca J.S. działki nr [...] oraz z przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 25). W ocenie strony, skoro jej ojciec posiadał sporną nieruchomość nieprzerwanie od połowy 1960 r. to podlegała ona uwłaszczeniu w myśl przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych i w dniu wejścia w życie tej ustawy stał się on z mocy prawa jej właścicielem. Obecnie toczy się przed Sądem Rejonowym w K. sprawa o uwłaszczenie części działki nr [...] na rzecz J. K. KKU decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] umorzyła postępowanie odwoławcze wskazując, że wobec braku wykazania przez odwołującą przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym, nie było podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2005 r., bowiem nie zachodziła przyczyna wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Oceniając status prawny J. K. KKU wskazała, że należało uznać, iż odwołującej się, z której wniosku zostało ono wszczęte i której następnie odmówiono przymiotu strony (ale nie umorzono postępowania z jej wniosku), służył przymiot strony postępowania wznowieniowego. Ponieważ jednak postępowanie o wznowienie jest odrębnym postępowaniem od postępowania zwykłego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2005 r., organ pierwszej instancji miał nie tylko prawo ale i obowiązek odrębnego ocenienia przymiotu odwołującej się w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, rozstrzygniętym ostateczną decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2005 r. Organ odwoławczy, zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, iż w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stronami postępowania są jedynie Skarb Państwa i właściwa gmina, zaś inny podmiot może brać w nim udział o ile wykaże, że w stosunku do skomunalizowanego mienia przysługiwał mu w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawnorzeczowy. W ocenie organu odwoławczego, w rozpoznawanej sprawie odwołująca takiego tytułu nie wykazała, nie wykazała nawet, iż jest spadkobierczynią J. S., na rzecz którego toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym w K. Gołosłowne twierdzenia odwołującej się nie mogły być wystarczające i skuteczne w postępowaniu o wznowienie ostatecznie zakończonego postępowania administracyjnego, gdyż dotyczy ono nabycia lub odmowy nabycia prawa własności mienia nieruchomego. Uprawnień konkretnej osoby do ściśle określonej nieruchomości nie można także, w ocenie Komisji, wywodzić bezpośrednio z ustawy, co sugeruje odwołująca się J. K. W konsekwencji powyższego, wobec braku wykazania przymiotu strony, ani sukcesji po poprzednich właścicielach, nie było podstaw do uchylenia decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2005 r., bowiem nie zachodziła przyczyna wznowienia tamtego postępowania powołana przez odwołującą się. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.K. wniosła o uchylenie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej i powołała się na argumenty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na jej wadliwość mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy stwierdzić, że postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie odwoławcze może być umorzone jako bezprzedmiotowe, gdy strona cofnie odwołanie lub gdy odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie była uczestnikiem postępowania w pierwszej instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji było stwierdzenie przez KKU, że skarżąca J.K. nie posiada legitymacji do złożenia odwołania, gdyż zaskarżona przez nią decyzja komunalizacyjna nie dotyczy jej interesu prawnego. Wniosek taki organ wyprowadził z ustalenia, że odwołująca się nie wykazała tytułu prawnego do działki nr [...] będącej częścią skomunalizowanej nieruchomości ani sukcesji po poprzednich jej właścicielach. Tymczasem odwołująca się wskazała w odwołaniu, że toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym w K. w przedmiocie uwłaszczenia jej ojca J. S. skomunalizowaną działką w trybie ustawy uwłaszczeniowej z 1971 roku i stwierdzenie uwłaszczenia J. S. przesądzi o tym, że działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła jego własność. Skoro więc odwołująca się twierdziła, że odmawiająca jej przymiotu strony decyzja Wojewody Wielkopolskiego narusza jej prawa i wskazała, na czym to naruszenie polegało, to o interesie prawnym J. K. w sprawie wznowienia postępowania komunalizacyjnego organ odwoławczy winien orzec w decyzji rozstrzygającej tę kwestię co do jej istoty, po rozpatrzeniu odwołania. Status strony wynika bowiem z przepisów prawa materialnego, które organ odwoławczy winien zastosować rozstrzygając tę kwestię co do istoty. Istotą zaś sprawy było ustalenie, czy zachodzi wskazana przez J. K. podstawa wznowienia postępowania komunalizacyjnego. KKU błędnie przyjęła, że odwołująca się J. K. nie jest legitymowana do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Wielkopolskiego odmawiającej uchylenia decyzji komunalizacyjnej z [...] listopada 2005 r. Brak legitymacji do wniesienia odwołania ma miejsce wówczas, gdy osoba składająca odwołanie nie brała udziału w postępowaniu pierwszej instancji i nie twierdzi w odwołaniu, że zaskarżona przez nią decyzja narusza jej interes prawny lub obowiązek. Jeżeli odwołujący się twierdzi, że zaskarżona decyzja narusza jego interes prawny, to ustalenie zasadności tych twierdzeń może nastąpić tylko w postępowaniu odwoławczym przeprowadzonym co do istoty sprawy. Nie jest dopuszczalne wydanie w postępowaniu odwoławczym decyzji umarzającej postępowanie z przyczyny podmiotowej (braku legitymacji strony), na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, jeżeli odwołanie zostało złożone przez podmiot, na którego wniosek postępowanie zostało wznowione i który był adresatem decyzji organu pierwszej instancji. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, co zauważył zresztą także organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], lecz bez dalszych konsekwencji. Wskazując w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2006 r. na to, iż przez fakt dopuszczenia J. K. Wojewoda Wielkopolski uczynił ją stroną postępowania, równocześnie KKU uznała ją jednak za pozbawioną legitymacji do złożenia odwołania wskutek braku przymiotu strony. Ponadto niekonsekwentna i niespójna z osnową decyzji odwoławczej jest konkluzja jej uzasadnienia, w której KKU stwierdza, iż wobec braku wykazania przez odwołującą się przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym, jak również sukcesji po poprzednich właścicielach, nie było podstaw do uchylenia decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2005 r. Organ zapomniał tu, że nie orzeka merytorycznie we wznowionym postępowaniu, a jedynie zajmuje się legitymacją J. K. do wniesienia odwołania. Z omówionych przyczyn zaskarżone rozstrzygnięcie należało uznać za wadliwe, a przede wszystkim przedwczesne, gdyż podjęte zostało bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Zaskarżona decyzja narusza nie tylko art. 138 § 1 pkt 3 kpa przez jego błędne zastosowanie, co wykazano powyżej, ale także ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego określone w art. 7, art. 77 § 1 kpa. Stwierdzona wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego kwestię posiadania w dniu 27 maja 1990 r. przez poprzednika prawnego odwołującej się tytułu prawnego do spornej działki nie było dopuszczalne przesądzenie o braku jej interesu prawnego w sprawie o komunalizację stwierdzoną decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2005r. W ponownym postępowaniu KKU rozpatrzy odwołanie J.K. i wyjaśni powołane przez nią okoliczności mające dowodzić, że skomunalizowana działka stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność jej poprzednika prawnego. Dopiero wynik tego postępowania wyjaśniającego stanowić będzie podstawę oceny interesu prawnego skarżącej w sprawie o komunalizację spornego gruntu i ewentualnego uchylenia decyzji komunalizacyjnej w żądanej części w razie potwierdzenia istnienia powołanej przez skarżącą podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, bądź odmowy uchylenia w przypadku jej niepotwierdzenia Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.