I SA/Wa 2059/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz skarżącego M. A. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. A. od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę D. prawa własności nieruchomości położonej w obrębie K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i umorzyła postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podała, że Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] odmówił uwzględnienia wniosku M. A. w sprawie wznowienia postępowania komunalizacyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2004 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez gminę D. prawa własności nieruchomości położonej w obrębie K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...]. W ocenie organu pierwszej instancji wnioskujący nie wykazał tytułu prawnorzeczowego do spornego mienia, gdyż z dokumentów przedłożonych przez niego nie wynika, aby taki tytuł uzyskał. A zatem organ uznał, że nie przysługuje mu, w rozumieniu art. 28 k.p.a., przymiot strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2004 r. Od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2006 r. odwołał się M. A. podnosząc zarzuty dotyczące – w jego ocenie - nieprawidłowego skomunalizowania przedmiotowego mienia. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, w wyniku rozpoznania odwołania, uznała, że weryfikowana decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2006 r. nie mogła być utrzymana w mocy, a postępowanie pierwszej instancji podlegało umorzeniu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że każde postępowanie wznowieniowe ma dwie odrębne fazy. W pierwszej – organ, do którego wpłynęło podanie o wznowienie, bada najpierw jakiego ostatecznie zakończonego postępowania podanie dotyczy, oraz czy jest ono w ogóle dopuszczalne, tj. czy z podaniem wystąpił podmiot mający przymiot strony danego postępowania, a nadto czy zachowany został termin do wniesienia tego podania (art. 148 § 1 i § 2 k.p.a.). Jeżeli w jego ocenie, wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony takiego postępowania, to postępowanie jako bezprzedmiotowe umarza (art. 105 k.p.a.), a nie odmawia jego wznowienia, ponieważ decyzję o odmowie wznowienia postępowania wydaje się, gdy z żądaniem wszczęcia wystąpiła strona (art. 147 i art. 148 § 1 k.p.a.). Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że stronami postępowania komunalizacyjnego są przede wszystkim Skarb Państwa i właściwa gmina. Inny podmiot może się domagać dopuszczenia do udziału w prawie jako strona tylko wtedy, jeśli wykaże, iż przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do komunalizowanego mienia (tak m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2002 r. I SA 284/99, oraz z dnia 1 lutego 2005 r. OSK 1040/04). Odwołujący nie wykazał, by kiedykolwiek w tym także przed dniem 27 maja 1990 r. przysługiwał mu prawnorzeczowy tytuł do spornego mienia, gdyż przedłożone przez niego dokumenty nie dotyczyły przedmiotu niniejszego sporu lecz innych i inaczej oznaczonych nieruchomości aniżeli składniki objęte decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2004 r. Oznacza to, w ocenie organu drugiej instancji, że odwołującemu się nie przysługiwał i nie przysługuje przymiot strony postępowania komunalizacyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2004 r. Jego podanie o wznowienie nie mogło być zatem rozpatrzone merytorycznie, a pierwszoinstancyjne postępowanie wszczęte tym podaniem należało umorzyć (art. 105 k.p.a.). Do ostatecznego (prawomocnego) zakończenia pierwszej fazy postępowania wznowieniowego odnoszącej się wyłącznie do rozpatrzenia jego dopuszczalności, jakiekolwiek rozważania dotyczące przyczyn wznowieniowych czy też zarzutów odwołującego dotyczących zasadności skomunalizowania spornego mienia są przedwczesne i nie mogły podlegać ocenie oraz nie mogły być rozstrzygnięte merytorycznie. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] uchylającej decyzję o odmowie wznowienia postępowania komunalizacyjnego i umarzającej postępowanie wniósł M. A. W skardze zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. art. 7, 10 § 1 i 77 § 1 k.p.a. przez odmowę przyznania mu przymiotu strony bez uprzedniego wezwania do wykazania interesu prawnego i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe uczestnika postępowania Gminy D. z dnia 7 marca 2008 r., w którym wniesiono o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie skarżący wniósł o wznowienie postępowania komunalizacyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 4, i 5 k.p.a. Z chwilą złożenia wniosku o wznowienie postępowania obowiązkiem organu jest zbadanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Jeżeli termin został zachowany, właściwy organ winien wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) albo odmówić wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.), wtedy, gdy: 1) podanie o wznowienie postępowania złoży jednostka nie będąca stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego, 2) strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie, np. umowy cywilnoprawnej, 3) w podaniu o wznowienie postępowania nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 1604/99). Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w przeciwieństwie do trybu zwykłego oraz pozostałych trybów nadzwyczajnych wyraźnie regulują formę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Wszczęcie to następuje w drodze postanowienia. Wyraźnie regulują też odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia, która następuje w drodze decyzji. Od decyzji odmawiającej wznowienia służy odwołanie albo wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpoznając odwołanie od decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, organ odwoławczy – uznając tę decyzję za wadliwą – może orzec co do istoty sprawy, to jest uchylić decyzję organu pierwszej instancji i wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, chyba że zachodzą przesłanki wymienione w art. 138 § 2 k.p.a. W razie uznania zasadności odmowy wznowienia postępowania, organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję odmawiającą wznowienia postępowania stosując art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Łódzki odmówił wznowienia postępowania z wniosku M. A. uznając, iż wnioskodawca nie posiada przymiotu strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2004 r. w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę D. prawa własności nieruchomości położonej w obrębie K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...]. Należy uznać więc, że organ pierwszej instancji zastosował prawidłową formę załatwienia sprawy z wniosku o wznowienie postępowania. Stanowiska tego nie podzieliła Krajowa Komisji Uwłaszczeniowa uznając, że brak przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym obliguje organ do umorzenia postępowania administracyjnego, dlatego w rozpoznawanej sprawie uchyliła decyzję Wojewody Łódzkiego o odmowie wznowienia postępowania i umorzyła postępowanie pierwszej instancji. W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie jest błędne, gdyż jak wskazano powyżej, skoro Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podzieliła stanowisko organu pierwszej instancji, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym, powinna utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. W tej sytuacji uchylenie przez Krajową Komisją Uwłaszczeniową decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2006 r. o odmowie wznowienia postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania – art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy. Załatwienie sprawy w formie decyzji o odmowie wznowienia postępowania wywołuje bowiem inne skutki prawne niż załatwienie sprawy przez wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. Podzielić należy pogląd prezentowany przez organy orzekające, że stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) są Skarb Państwa i właściwa gmina. Aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest wskazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Inny podmiot może być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas, gdy wykaże się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy. Brak przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym wpływa również na możliwość bycia stroną postępowania nadzorczego badającego legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym. Przy czym oceniając posiadanie przymiotu strony postępowania w sprawie wznowienia postępowania komunalizacyjnego, organ odwoławczy winien ustosunkować się do twierdzeń wnioskodawcy zawartych w odwołaniu od decyzji odmawiającej wznowienia i do dokumentów załączonych do odwołania, ewentualnie wezwać wnoszącego podanie o udokumentowanie tytułu prawnorzeczowego do skomunalizowanego gruntu. Ponadto zauważyć należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową, stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. W świetle art. 149 § 2 k.p.a. ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Wznowienie postępowania stanowi nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji ostatecznych i może nastąpić tylko w przypadkach ściśle określonych w ustawie i po spełnieniu koniecznych warunków. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sadowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.