I SA/Wa 2060/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Emilia Kokoryk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2006 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [..] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o oddaniu gruntów w użytkowanie wieczyste 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowo - Budowlanej "[...]" z siedzibą w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]" w W., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] czerwca 1985 r. w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" nieruchomości położonej w W. w rejonie ulic: [...],[...],[...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przedstawiło następujący stan faktyczny sprawy: Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1985 r. orzeczono o oddaniu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" terenu położonego w W. w rejonie ulic: [...], [...], [...] i [...]. Decyzją powyższą objęto m. in. grunt o pow. [...] m2 oznaczony wówczas w rejestrze pomiarowym jako działka nr [...] z obrębu [...]. O stwierdzenie nieważności powołanej decyzji zwrócili się M. i M. K. twierdząc, że nieruchomość nie mogła być oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni, ponieważ w dniu wydawania decyzji stanowiła ich własność. Nieruchomość ta została wywłaszczona dopiero na podstawie decyzji nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego z dnia [...] kwietnia 1987 r. Rozpoznając powyższy wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że decyzja z dnia [...] czerwca 1985 r. rażąco narusza art. 10 obowiązującej w dniu jej wydania ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159), zgodnie z którym w użytkowanie wieczyste mógł być oddany tylko teren państwowy. Tym samym spełniona została przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wobec czego należało stwierdzić nieważność przedmiotowej decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana "[...]" w Warszawie, która wskazała, iż jest następcą prawnym Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" i podniosła, że decyzja z dnia [...] czerwca 1985 r. miała charakter wstępny i jako taka miała na celu umożliwienie rozpoczęcia realizacji inwestycji mieszkaniowej – budowy osiedla mieszkaniowego "[...]". Natomiast umową notarialną z dnia [...] listopada 1997 r. Gmina W. ustanowiła na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]" prawo użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni [...] m2 obejmującego działki nr nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] i przeniosła na jej rzecz własność wybudowanych na tym gruncie budynków. Aktem tym została również objęta nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 wraz z wybudowanymi na niej budynkami wielomieszkaniowymi. To powoduje, że w sprawie niniejszej wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, a zatem wniosek o uchylenie decyzji Kolegium jest uzasadniony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z [...] kwietnia 2005r. W uzasadnieniu Kolegium podtrzymało stanowisko, iż decyzja orzekająca o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu nie stanowiącego własności państwa rażąco naruszała art. 10 powołanej ustawy z dnia [...] lipca 1961 r. Skutkowało to koniecznością stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skargę na ostateczną decyzję z dnia [...] września 2005 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana "[...]" wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2005 r. Skarżąca zarzuciła nieodniesienie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do zagadnienia nieodwracalnych skutków prawnych, na które Spółdzielnia wskazała we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nieodwracalne skutki prawne, zdaniem skarżącej Spółdzielni, są wynikiem ustanowienia na jej rzecz, w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego, prawa użytkowania wieczystego do całości gruntu objętego decyzją wstępną z [...] czerwca 1985 r., w tym również do działki nr [...]. Ponadto skarżąca Spółdzielnia podniosła, że działka nr [...], która bezspornie w dniu wydania decyzji była własnością M. i M. małż. K., stanowiła tylko jedną z wielu działek gruntu o powierzchni [...] ha, które decyzją wstępną zostały oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie wykazało, na jakiej podstawie prawnej stwierdziło nieważność decyzji wstępnej w całości, mimo że przesłanki ewentualnie uzasadniające takie rozstrzygnięcie zaistniały jedynie w zakresie odpowiadającym stosunkowo niewielkiej części nieruchomości. Konsekwencją faktu, iż decyzją wstępną objęto teren, na który składało się szereg nieruchomości wywłaszczonych od prywatnych właścicieli, była konieczność ustalenia kręgu osób, które miały interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu administracyjnym. Było to uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pozbawiało wiele osób uprawnień wynikających ze statusu strony. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, chociaż nie ze wszystkimi podniesionymi w niej zarzutami można się zgodzić. Będąca przedmiotem kontroli decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym i rozstrzygała w przedmiocie wniosku byłych właścicieli nieruchomości o stwierdzenie nieważności decyzji o oddanie w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" oznaczonych w niej gruntów. Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej podlega tym samym zasadom, co postępowanie zwykłe z tą jedynie różnicą, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, a przedmiotem postępowania w takiej sprawie jest ustalenie istnienia tych wad. Stosownie do zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) na organie prowadzącym postępowanie administracyjne spoczywa obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego z daty wydania kontrolowanej decyzji. W pierwszej kolejności organ prowadzący postępowanie nadzorcze obowiązany jest do ustalenia, kto jest stroną postępowania, a następnie do zapewnienia uczestnictwa w nim wszystkich osób, których interesu prawnego to postępowanie dotyczy. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest bowiem zasada czynnego udziału stron w każdym jego stadium (art. 10 kpa). Obowiązkiem zaś organu administracji publicznej jest zapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim, których interesu prawnego to postępowanie dotyczy. W postępowaniu będącym przedmiotem kontroli ten obowiązek nie został zrealizowany. Jak zasadnie podniosła strona skarżąca, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie zajęło się w ogóle ustaleniem kręgu osób, których interesu prawnego mogło dotyczyć postępowanie nadzorcze i prowadziło je z udziałem jedynie wnioskodawców, Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]" oraz Prezydenta Miasta W. Tymczasem dokumenty znajdujące się w aktach sprawy wskazują, że na teren objęty decyzją z dnia [...] czerwca 1985 r. składały się nieruchomości stanowiące własność także innych osób. Świadczą o tym choćby pisma byłych właścicieli zawierające żądania zwrotu nieruchomości bądź wypłacenia odszkodowania. Nieustalenie stron postępowania i niezawiadomienie ich o wszczętym postępowaniu nadzorczym stanowi wadę dającą podstawę do wznowienia postępowania na zasadzie art 145 § 1 pkt 4 kpa. Skutkuje to koniecznością uchylenia decyzji przez Sąd. Ponadto, jak trafnie podniosła strona skarżąca, Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie ustaliło także przedmiotowy zakres postępowania nadzorczego przyjmując, że przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności zaistniały co do całości rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] czerwca 1985 r. Zważyć trzeba, że postępowanie wszczął wniosek M. i M. małż. K. z dnia [...] grudnia 2004 r., w którym wnioskodawcy jednoznacznie wskazali, że decyzją z dnia [...] czerwca 1985 r. oddano w użytkowanie wieczyste oznaczony teren, w tym również ich nieruchomość o powierzchni [...] m2. Jest oczywistym, że wniosek ten mógł wszcząć postępowanie tylko w zakresie odpowiadającym części nieruchomości, której dotyczyła decyzja. Tymczasem decyzją Kolegium objęta została całość rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] czerwca 1985 r., przy czym z treści decyzji Kolegium nie wynika, aby w pozostałym zakresie, nie dotyczącym nieruchomości wnioskodawców, postępowanie nadzorcze organ wszczął z urzędu. Oznacza to, że organ dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Skutkiem tego jest również naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem organ orzekł o nieważności decyzji w części dotyczącej pozostałych gruntów bez ustalenia istnienia przesłanki nieważności także w tej części ich stanu prawnego w dniu wydania przedmiotowej decyzji. Uzasadniony jest również zarzut nieodniesienia się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestii nieodwracalnych skutków prawnych. Obowiązkiem organu rozpoznającego środek odwoławczy, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie i wydanie nowej decyzji ostatecznie rozstrzygającej sprawę. Oznacza to, że organ ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania i wnioski strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Tego w zaskarżonej decyzji brak, co powoduje, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymaganiom, jakie stawia się decyzji odwoławczej (art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa). Wykazane wady zaskarżonego rozstrzygnięcia powodują konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak również decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2005 r. Co do podniesionego przez stronę skarżącą zarzutu nieodwracalności skutków prawnych decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzorczego stwierdzić należy, iż błędne jest przekonanie, jakoby zawarcie umowy w formie aktu notarialnego ustanawiającej na rzecz Spółdzielni prawo użytkowania wieczystego powoduje, że decyzja z dnia [...] czerwca 1985 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, skutkiem czego nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności. Trzeba zwrócić uwagę na fakt, iż pomiędzy decyzją będącą przedmiotem postępowania a umową z [...] listopada 1997 r. nie zachodzi tego rodzaju związek, o jakim mowa w powołanej w skardze uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92 (OSNC 1992/12/211). Przedmiotowa decyzja została wprawdzie wydana w czasie obowiązywania ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., której art. 20 ust. 1 i 2 przewidywał dwuetapowy tryb ustanawiania prawa użytkowania wieczystego, z czego pierwszy obejmował wydanie przez właściwy organ decyzji administracyjnej, drugi natomiast zawarcie – na podstawie tejże decyzji - umowy cywilnoprawnej. W niniejszej sprawie jednak przepis ten nie znalazł zastosowania. W wykonaniu decyzji z dnia [...] czerwca 1985 r. nie została zawarta umowa w formie aktu notarialnego. Ustanowienie na rzecz Spółdzielni prawa użytkowania wieczystego nastąpiło już pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), co wyraźnie wskazano w § 5 umowy z dnia [...] listopada 1997r., a więc w oparciu o faktyczną przesłankę posiadania nieruchomości przez Spółdzielnię (art. 88a ust. 2-4). Oznacza to, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że nieodwracalny skutek prawny w postaci ustanowienia prawa użytkowania wieczystego umową notarialną z dnia [...] listopada 1997 r. wywołała decyzja z dnia [...] czerwca 1985 r. Niemniej, mając na względzie wskazane wyżej wady zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postępowania nadzorczego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.