I SA/Wa 2061/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. Decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , po rozpatrzeniu wniosku W. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] , o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] czerwca 1969 r., nr [...] , Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] orzekło o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego z budynkiem gospodarczym (stodołą) o powierzchni [...] ha we wsi [...] , gromada [...] , stanowiącego własność spadkobierców J. P. . Wnioskiem z 19 września 2003 r. I. D. , działając w imieniu własnym i innych spadkobierców J. P. , wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] czerwca 1969 r. Decyzją z [...] maja 2004 r., nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] czerwca 1969 r. Decyzją z [...] października 2004 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości decyzję z [...] maja 2004 r. i zawiadomiło o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] czerwca 1969 r. Decyzją z [...] września 2005 r., nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PRN w [...] z [...] czerwca 1969 r. z wyłączeniem tej części, która dotyczy działek o numerach ewid. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] stanowiących własność Skarbu Państwa. Decyzją z [...] czerwca 2008 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] września 2005 r. i orzekło: 1. w zakresie działek ew. nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] o stwierdzeniu, że decyzja PPRN w [...] z [...] czerwca 1969 r. naruszyła art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, ale nie można stwierdzić jej nieważności, ponieważ nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, 2. w zakresie działek nr [...],[...] i [...] o stwierdzeniu nieważności kwestionowanej decyzji z powodu rażącego naruszenia art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Pismem z 8 czerwca 2017 r. W. P. wystąpił o wznowienie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji PPRN w [...] z [...] czerwca 1969 r. Pismem z 28 sierpnia 2017 r. wyjaśnił, iż jego intencją jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2008 r. Postanowieniem z 9 października 2018 r., sygn. akt 1 OW 94/18, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jako organ właściwy w sprawie rozpoznania ww. wniosku. Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] czerwca 2008 r. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z [...] czerwca 2008 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją wystąpił W. P. . Decyzją z [...] lipca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium przywołało treść art. 145 § 1 pkt 8, art. 149 § 1 i 2 oraz art. 151 § 1 k.p.a. i wskazało, że wznowienie postępowania jest instytucją szczególną, stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji, a więc wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła. Kolegium podniosło, że z treści wniosku W. P. wynika, że jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 1 oraz pkt 5 k.p.a. Organ wskazał, że we wniosku o wznowienie W. P. podniósł, że dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazują się fałszywe i nie stanowią prawdy obiektywnej, przy czym okazują się sfałszowane i w sposób celowo przemyślany ukrywają sporządzenie dokumentacji dowodowej, przeprowadzonego wywłaszczenia z gospodarstwa rolnego własności, ojca, J. P. po jego śmierci, tj. po 1986 r. Natomiast we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca wskazał, że "charakter działań osób można sklasyfikować w oparciu o art. 14 § 1 Kodeksu karnego /według stanu prawnego z 1969 r./, który precyzuje, że fałszowanie dokumentacji w celu przejęcia gospodarstwa rolnego jest przestępstwem". Jednakże, zdaniem organu, poza twierdzeniami o sfałszowaniu dokumentacji wnioskodawca winien ten fakt udowodnić. Oprócz samego stwierdzenia nie przedstawił on jednak żadnych dowodów na tę okoliczność. Oznacza to, w ocenie Kolegium, że w sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Jako drugą podstawę wznowienia postępowania W. P. wskazał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzje. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podniósł, ze powołany przepis może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie nowych "okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią zaś przesłanką jest, że "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody", nie były znane organowi, który wydał decyzję. Przy tym okolicznością faktyczną istotną dla sprawy jest taka okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Organ podniósł, że wnioskodawca wskazuje na brak w aktach sprawy szeregu dokumentów. Jego zdaniem, miało to wpływ na błędną ocenę stanu faktycznego dokonanego przez Kolegium, w efekcie czego uznano, że postępowanie, w wyniku którego Prezydium Rady Narodowej w [...] wydało decyzję o przejęciu gospodarstwa rolnego należącego do jego ojca na własność Skarbu Państwa było prawidłowo przeprowadzone i nie występowały żadne przeszkody do przejęcia tego gospodarstwa. Kolegium wskazało również na argumentację wnioskodawcy w tym zakresie przywołaną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolegium podniosło, że postępowanie w stosunku do którego wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o wznowienie zakończone zostało decyzją SKO w [...] z [...] czerwca 2008 r. W decyzji tej Kolegium stwierdziło w części (dotyczącej działek nr [...],[...],[...],[...][...],[...],[...] i [...]) wydanie decyzji PPRN w [...] z [...] czerwca 1969 r. z naruszeniem prawa, gdyż nie można było stwierdzić jej nieważności z powodu wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, a w części (dotyczącej działek nr [...],[...] i [...]) stwierdziło nieważność decyzji z [...] czerwca 1969 r. z powodu rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z treści wniosku o wznowienie postępowania, jak i z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, W. P. kwestionuje przejęcie gospodarstwa rolnego należącego do jego ojca. Podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności nie mają, w ocenie Kolegium, wpływu na rozstrzygnięcie ostateczne z dnia [...] czerwca 2008 r. Ich zaistnienie spowodowałoby bowiem wydanie decyzji tej samej treści. Kwestia sporna w niniejszej sprawie dotyczy braku rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności decyzji PPRN w [...] z [...] czerwca 1969 r. w odniesieniu do działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Jednakże, w odniesieniu do powyższych działek zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Kolegium podniosło, ze zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Natomiast jak wynika z art. 158 § 2 k.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2020 r. złożył W. P. zarzucając tej decyzji naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 75, 77 § 1 k.p.a. Skarżący wskazał, że Kolegium dokonało niewłaściwej kontroli legalności działania Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] . W prowadzonym postępowaniu nadzorczym dotyczącym wywłaszczenia gospodarstwa rolnego należącego do J. P. w 1969 r., Kolegium nie podjęło bowiem wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto, nie prowadziło postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zdaniem skarżącego, naruszenie powołanych przepisów postępowania przez Kolegium spowodowało błędne przyjęcie, że decyzja PPRN w [...] z [...] czerwca 1969 r. nie naruszyła art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Kolegium błędnie ustaliło, że zbadana dokumentacja dowodowa z przeprowadzonego dochodzenia w sprawie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego przez PPRN w [...] , zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, które wykazało, że gospodarstwo rolne o pow. [...] ha w [...] od 1946 r. leży odłogiem a współwłaściciele nie zamieszkują na tamtym terenie, mieszkają poza miejscem położenia przedmiotowego gospodarstwa rolnego i wobec tego wadliwie ustaliło, że PPRN w [...] prawidłowo orzekło o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego "stanowiącego własność spadkobierców J. P. ". Skarżący wskazał, że po zapoznaniu się w dniu 23 maja 2017 r. z aktami sprawy zakończonej wydaniem decyzji Kolegium z [...] września 2005 r. stwierdził, że brak w nich dokumentacji dowodowej podanej w uzasadnieniu tej decyzji. Dokumentację z przeprowadzonego w 1969 r. wywłaszczenia skarżący uzyskał we własnym zakresie. Na podstawie tej dokumentacji można domniemywać prowadzenie działań mających charakter przestępczy i represyjny w stosunku do J. P. w celu przejęcia należącego do niego gospodarstwa. Decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1969 r. wywołała skutki rażąco naruszające prawo, które nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności przez organ praworządnego państwa. Rażąco naruszyła bowiem przepisy prawa materialnego, procesowego i innych norm prawnych. W ocenie skarżącego, taka decyzja nie powinna być chroniona prawem i powinna być usunięta z obiegu prawnego. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu całości powyższego gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha będącego własnością J. P. na rzecz jego spadkobierców oraz zasądzenie odszkodowania za przejęte przez PPRN w [...] w 1969 r. zaplecze gospodarcze, tj., dom mieszkalny, oborę, stodołę, budynek gospodarczy, piwnicę, studnię, narzędzia i urządzenia rolnicze, stawy rybne i pozostawione ryby, drzewa owocowe, podane w piśmie skarżącego z 2 czerwca 2017 r. w wysokości obowiązujących obecnie cen rynkowych W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z [...] czerwca 2021 r. uczestnik postępowania Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została wydana w trybie nadzwyczajnym, to jest w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Instytucja wznowienia postępowania stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie zwykłe, w którym zapadła taka decyzja dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą, między innymi, w art. 145 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej zwanej "k.p.a.". Postępowanie wznowieniowe ma więc własną, odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją ostateczną w celu sprawdzenia, czy któraś z wad wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Istotne pozostaje przy tym, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym środkiem procesowym i stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej. Z tego powodu tryb ten może znaleźć zastosowanie tylko w ściśle określonych w ustawie przypadkach i po spełnieniu koniecznych warunków. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego o wznowienie postępowania dotyczył decyzji ostatecznej wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dniu [...] czerwca 2008 r. Powołaną decyzją Kolegium, po rozpoznaniu wniosku I. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchyliło w całości własną decyzję z [...] września 2005 r., nr [...] i orzekło: 1) w zakresie działek ew. nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] o stwierdzeniu, że decyzja PPRN w [...] z [...] czerwca 1969 r. naruszyła art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, ale nie można stwierdzić jej nieważności, ponieważ nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, 2) w zakresie działek nr [...],[...] i [...] o stwierdzeniu nieważności kwestionowanej decyzji z powodu rażącego naruszenia art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Objęta wnioskiem skarżącego o wznowienie postępowania decyzja została zatem wydana po przeprowadzeniu postępowania nadzwyczajnego, nieważnościowego. W wyniku tego postępowania organ nadzoru ustalił, że w postępowaniu zwykłym, prowadzonym w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi [...] , gmina [...] , doszło do uchybienia w postaci nieustalenia, czy przedmiotowe gospodarstwo było gospodarstwem opuszczonym. W ocenie organu nadzoru, uchybienie to miało charakter rażącego naruszenia prawa. Kolegium uznało bowiem, że wydając decyzję z [...] czerwca 1969 r. ówcześnie orzekający organ (PPRN w [...] ) rażąco naruszył art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Organ uznał zatem żądanie I. D. za zasadne. Jednakże, z powodu wystąpienia w części dotyczącej działek nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] nieodwracalnych skutków prawnych, tj. trwałego rozdysponowania w drodze czynności cywilnoprawnych tej części nieruchomości, w tym zakresie Kolegium stwierdziło, w oparciu o art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a., wydanie decyzji z [...] czerwca 1969 r. z naruszeniem prawa. We wniosku o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją z [...] czerwca 2008 r. skarżący powołał się na dwie podstawy wznowienia. Mianowicie wskazał, że wydając powyższą decyzję Kolegium oparło się na fałszywych dowodach (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.), a także że w sprawie wyszły na jaw istotne dla jej rozstrzygnięcia nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który wydał tę decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Po analizie całości zebranego materiału dowodowego Sąd podzielił ocenę organu wznowieniowego, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] czerwca 2008 r. nie zaistniały wskazywane przez skarżącego przesłanki wznowienia, a tym samym brak było podstaw do uchylenia tej decyzji. Po pierwsze, w sprawie nie wystąpiła wskazana przez skarżącego przesłanka fałszywości dowodów (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.). Jak trafnie podniósł organ wznowieniowy, aby uznać dowód za fałszywy musi to być dokument podrobiony, przerobiony, ewentualnie dokument, którego treść została sfałszowana, przy czym fałszywość dowodu dla swej prawnej wiarygodności powinna być uprzednio stwierdzona orzeczeniem sądu lub innego organu (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, str. 798 i nast. oraz wyrok NSA z 16 października 1991 r. sygn. akt II SA 640/91; ONSA 1992/3-4/66). Co istotne, organ administracji publicznej nie może przeprowadzić takiego dowodu we własnym zakresie. Analiza akt sprawy nie potwierdza zaś aby w toku postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] czerwca 2008 r. sfałszowano dowody, dokumenty czy też składano fałszywe zeznania. Takiego potwierdzenia właściwego sądu lub organu nie przedstawił również skarżący. Zasadnie również uznał organ, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka wyjścia na jaw istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Uzasadniając wystąpienie w sprawie tej przesłanki skarżący wskazał na brak w aktach sprawy zakończonej wydaniem kwestionowanej decyzji szeregu dokumentów, który to brak, w ocenie skarżącego, miał wpływ na błędną ocenę stanu faktycznego dokonanego przez organ nadzoru. W ocenie Sądu, podnoszone przez skarżącego okoliczności nie mają jednak wpływu na treść kontrolowanej decyzji ostatecznej z [...] czerwca 2008 r. Ich wystąpienie bowiem, jak trafnie wskazało Kolegium, spowodowałoby wydanie decyzji tej samej treści. Prawidłowo również orzekł organ wznowieniowy, że wydając decyzję z [...] czerwca 2008 r. Kolegium nie było uprawnione, do stwierdzenia nieważności decyzji PPRN z [...] czerwca 1969 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w części dotyczącej działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], gdyż w tym zakresie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Zgodnie zaś z art. 158 § 2 k.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji z powodu okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. (wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych), organ ograniczy się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Prawidłowości zaskarżonej decyzji nie mogły również podważyć podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego Analiza akt sprawy i treści zaskarżonego rozstrzygnięci potwierdza, że rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania organ wziął pod uwagę wszystkie te okoliczności, które przy ocenie przedmiotowej sprawy mogły mieć znaczenie prawne. Wyjaśnił też szczegółowo z jakich przyczyn argumentacja skarżącego nie mogła wywołać zamierzonego skutku. Jednocześnie, oceniając sprawę organ kierował się prawidłową wykładnią art. 145 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).