I SA/Wa 2064/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2010 r. sprawy ze skarg Wójta Gminy W., B. M. i E. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę własności nieruchomości oddala skargi. Sygn. akt: I SA/Wa 2064 /09 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania E. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 roku stwierdzającej, że z dniem 1 stycznia 1999 roku działka gruntu położona na terenie gminy i obrębu W., zajęta pod drogę gminną nr [...] ul. [...] w W. i oznaczona nr [...] o pow. [...] ha, stała się z mocy prawa własnością Gminy W. – uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji Organ przedstawił następujący stan sprawy: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2007 roku stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 roku przez Gminę W. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę gminną –ul. [...] w W. oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha. W wyniku złożonego od tej decyzji odwołania przez E. M. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 roku uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2007 roku ponownie stwierdził nabycie przedmiotowej nieruchomości opisanej w osnowie decyzji, a Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 roku uchylił ww. decyzje z dnia [...] września 2007 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] października 2008 roku Wojewoda [...] po raz kolejny stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku przez gminę W. Minister Infrastruktury rozpoznając odwołanie złożone od tej decyzji przywołał treść art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 roku nr 133 poz. 872 ze zm.) i podał, że ww. przepis ma charakter wywłaszczeniowy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskiem z dnia 12 września 2006 roku Wójt Gminy W. wystąpił o potwierdzenie prawa własności dla nieruchomości położonej w Gminie W. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 jako gruntu zajętego pod drogę publiczną (ul. [...]), wskazując art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku. W celu określenia dokładnej powierzchni gruntu wskazanego we wniosku z dnia 12 września 2006 roku, została opracowana mapa z projektu podziału, według której pod drogę została zajęta działka oznaczona nr [...] o pow. [...] ha, która w dniu 31 grudnia 1998 roku stanowiła współwłasność E. M. i B. M. Organ II instancji wskazał, że jego zdaniem ul. [...] ma charakter drogi publicznej. Wynika to z następujących dokumentów zgromadzonych w sprawie: załącznika graficznego do uchwały Gminnej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] grudnia 1986 roku o zatwierdzeniu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W., uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] marca 1988 roku w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Zamojskiego Nr 14 poz. 129) , uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 1990 roku w sprawie nadania nazw ulicom w miejscowości W. Minister Infrastruktury uznał w dalszej części swojego uzasadnienia, że z akt sprawy nie wynika natomiast jaki był stan faktyczny przedmiotowej działki na dzień 31 grudnia 1998 roku i czy w tym dniu ta działka faktycznie była w całości zajęta pod drogę publiczną. Ma to natomiast decydujące znaczenie w przedmiotowej sprawie, bowiem w postępowaniu prowadzonym w trybie art. art. 73 organ orzekający obowiązany jest ustalić stan faktyczny na dzień 31 grudnia 1998 roku . W przedmiotowej sprawie została wydana decyzja z dnia [...] lipca 1996 roku o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod inwestycję polegającą na budowie drogi gminnej( bez chodników) . Ww. decyzją ustalono trasę przebiegu drogi stanowiącej ulicę [...] oznaczoną nr [...] na odcinku od drogi krajowej [...] w kilometrze od [...], szerokości jezdni [...] m, obustronnie obkrawężnikowana, odwodnienie częściowo w istniejącej kanalizacji deszczowej, częściowo powierzchniowe. Z dokumentów nie wynika, żeby dla przedmiotowej drogi została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Z wyjaśnień Wójta Gminy W. wynika, że droga ta corocznie była ulepszana materiałem kamiennym, natomiast zdjęcia znajdujące się w aktach sprawy potwierdzają, że brak jest krawężników. W związku z tym organ I instancji winien ustalić faktyczne zajęcie (w granicach wykorzystywania) przedmiotowej nieruchomości pod ww. drogę publiczną. Dopiero po tych ustaleniach możliwe będzie padanie przesłanki władztwa publicznoprawnego , sprawowanego w dniu 31 grudnia 1998 roku. Z tych względów organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzednio przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i należało orzec jak w sentencji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: Gmina W., B. M. i E. M. Gmina W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i w skardze zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną polegające na tym, że mając pełne przesłanki merytorycznego załatwienia sprawy organ przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. B. M. i E. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygniecie sprawy co do istoty. Zaskarżonej decyzji zarzucono : – naruszenie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.) w związku z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych ( tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) poprzez uznanie, że działka nr 653/8 została zaliczona do kategorii dróg gminnych ; – naruszenie art. 77 §1 , art. 80 kpa i art. 138 kpa poprzez uznanie, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skarg i podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś stwierdzenia naruszenia prawa, sądy administracyjne mają jedynie uprawnienia do uchylenia zaskarżonej decyzji, nie mają natomiast uprawnień do orzekania w sprawie merytorycznie. Z tego względu wniosek skarżących B. M. i E. M. o merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez sąd nie mogło zostać uwzględnienie. Badając wniesione skargi pod kątem wskazanych kryteriów należy uznać, że są one niezasadne, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r. nie narusza prawa. Przedmiotową decyzją Minister Infrastruktury, powołując art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ drugiej instancji uznał bowiem, że sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest prawidłowe. Na wstępie wskazać trzeba, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, określona w art. 7 kpa, która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy administracji publicznej zobowiązane są również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 kpa). Organ administracji publicznej ocenia ponadto na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). W postępowaniu administracyjnym wydanie każdego prawidłowego rozstrzygnięcia powinno zatem poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Podstawę materialnoprawną do wydania decyzji stwierdzającej przejście prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę stanowi przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) , który stanowi , że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2008 r. stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu o powierzchni [...] ha oznaczoną nr [...] zajętą pod drogę publiczną ul. [...] w W. Jak wynika z treści uzasadnienia przedmiotowej decyzji, organ pierwszej instancji przyjął, że przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 roku pozostawała we władaniu Gminy W. i była zajęta pod drogę publiczną -ul. [...] w W. Zajęcie działki pod drogę publiczną organ wojewódzki ustalił na podstawie mapy z projektem podziału działki sporządzonej przez geodetę uprawnionego L. R., na podstawie zeznań świadków udzielonych na rozprawie administracyjnej w dniu 7 listopada 2006 r. oraz na podstawie wizji w terenie z dnia 21 czerwca 2006 roku. Zauważyć zatem trzeba, że powoływane przez Wojewodę dowody nie wskazują jakie były przestrzenne granice zajęcia pod drogę publiczną przedmiotowej działki w dniu 31 grudnia 1998 roku. Wynika z nich jedynie , ze przedmiotowa nieruchomość była wprawdzie wykorzystywana na potrzeby komunikacji , ale nie wynika z nich w jakich granicach. Również z protokołu przyjęcia granic sporządzonego przez geodetę R. wynika, że granice podziału działki nr [...] przyjęto środkiem słupów średniego napięcia zgodnie z ustaleniami zawartymi w protokole rozprawy z dnia 7 listopada 2006 roku . Nie ulega zatem wątpliwości, że postępowanie przed organem pierwszej instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 kpa, art. 9 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa. Słusznie więc organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie zaistniały podstawy do uchylenia - na mocy art. 138 § 2 kpa - decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Oczywiste bowiem jest, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Za niezasadne natomiast należy uznać zarzuty zawarte w skardze B. M. i E. M., a odnoszące się do naruszenia prawa materialnego tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku poprzez uznanie , że działka nr [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w Z. nr [...] z dnia [...] marca 1988 r. (Dz. Urzęd. Województwa Zamojskiego nr 14) zaliczono do kategorii dróg gminnych drogę krajową nr [...] o nazwie " od drogi krajowej [...] – oczyszczalnia ścieków". Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że jest to droga tożsama z ulicą [...] w W. Wskazuje na to decyzja z dnia [...] lipca 1996 roku o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, z której wynika, że ustalono przebieg drogi stanowiącej ulicę [...] oznaczoną nr [...] na odcinku od drogi krajowej [...]. Załącznik graficzny do tej decyzji odzwierciedla przebieg tej drogi. Również z wypisu i wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego gminy W., zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] grudnia 1986 roku wynika, że droga oznaczona na planie nr [...], określona jako "[...]– oczyszczalnia ścieków" jest tożsama z drogą , o której mowa w uchwale z dnia [...] marca 1988 roku o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych . Powyższe wskazuje , że przedmiotowa droga (ulica [...]) stanowiła w dniu 31 grudnia 1988 roku drogę publiczną w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tj. Dz. U. Z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.). W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury jest zgodna z prawem. Wniesione skargi są więc bezzasadne i podlegają oddaleniu. Dodatkowo odnosząc się do wniosku skarżących B. M. i E. M. o zwrot kosztów postępowania sądowego wskazać trzeba, że ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania w sytuacji, gdy ich skarga zostanie oddalona. Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia przedmiotowego wniosku. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.