I SA/Wa 2064/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [....] na orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie wypłacenia odszkodowania za nieruchomość na rzecz gminy wyznaniowej postanawia odrzucić skargę. Prokurator Rejonowy [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie - ugodę zawartą w dniu [...] kwietnia 2006 r. sygn. akt [...] przed Komisją Regulacyjną do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich pomiędzy uczestnikami postępowania regulacyjnego - w sprawie z wniosku Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w [...] z udziałem Wojewody [...] i Prezydenta Miasta [...] o przeniesienie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul.[...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] m2 , zabudowaną budynkiem dawnej synagogi - w wyniku której Wojewoda [...] wypłaci Gminie Wyznaniowej Żydowskiej w [...] kwotę [...] zł, tytułem odszkodowania za tę nieruchomość. Ugodzie tej zarzucił, że zawarta została w warunkach naruszenia art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 poz. 1798 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "u.p.g.ż", poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż ujawniony w księdze wieczystej na dzień 1 września 1939 r. roku właściciel przedmiotowej nieruchomości – [...] w [...]- stanowiło inną żydowską wyznaniową osobę prawną, działająca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Tymczasem powyższe stowarzyszenie nie było tego rodzaju osobą prawną – w związku z czym nie było podstaw do przyznania odszkodowania za utratę własności tej nieruchomości na rzecz Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w [...]. W dalszej części skargi Prokurator wywodził - odwołując się do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 maja 2013 r. w sprawie K 25/10, gdzie poddany został szerszej analizie charakter prawny postępowania toczącego się przed Komisją Regulacyjną do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich - że zawierana przed tą Komisją ugoda, tak jak jej orzeczenie, stanowi materialnoprawny akt administracyjny, rozstrzygający indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, a tym samym może być zaskarżona do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Komisja Regulacyjna do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich wniosła o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej ewentualnie jako wniesionej z uchybieniem terminu, względnie o jej oddalenie jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, choć z innych względów niż podnosiła Komisja Regulacyjna do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich. Przedmiotem zaskarżenia Prokuratora jest ugoda zawarta w ramach postępowania regulacyjnego przewidzianego ustawą o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, która w ocenie Prokuratora, "stanowi materialnoprawny akt administracyjny rozstrzygający indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej". W konsekwencji czego może być, analogicznie jak wydawane na podstawie art. 33 ust. 2 zd. drugie u.p.g.ż. orzeczenie Komisji Regulacyjnej, poddana kontroli sądu administracyjnego. Ze stanowiskiem tym jednak nie sposób się zgodzić. Postępowanie prowadzone przed Komisją Regulacyjną, zmierzające do naprawienia gminom wyznaniowym żydowskim ich historycznych krzywd w wymiarze majątkowym, w przypadku wydawania przez Komisje orzeczeń, stanowi przejaw realizacji szeroko pojętej działalności administracji publicznej - co przesądził Trybunał Konstytucyjny w przywoływanym w skardze wyroku z 13 marca 2013 r. w sprawie o sygn. akt K 25/10 (OTK-A 2013/3/27). Jednak takiego charakteru nie ma udział zespołu orzekającego Komisji przy zawieraniu przed nim przez jednostkę samorządową, organ administracji rządowej i gminę wyznaniową (wyznaniową osobą prawną) - czyli uczestników postępowania regulacyjnego - ugody, o której mowa w art. 33 ust. 2 zd. pierwsze u.p.g.ż, a więc konsensualnego zakończenia postępowania regulacyjnego. Brak bowiem w tym wypadku elementu charakterystycznego dla zawiązania stosunku administracyjnego przejawiającego się we władczym i jednostronnym ukształtowaniu przez organ administracji publicznej (tu Komisję) na gruncie norm prawa materialnego indywidualnej sytuacji prawnej innych podmiotów. Wszak istotną cechą takiej ugody (podobnie jak ugody zawartej przed sądem) jest to, że to strony ją zawierające, a nie podmiot przed którym to następuje, w drodze wzajemnych ustępstw, kształtują swoją sytuację prawną. Bez znaczenia w tym wypadku - dla oceny charakteru działalności Komisji i zawieranej przed nią ugody - pozostaje fakt ulokowania jej przy centralnym organie administracji państwowej, czy też zawarte w § 21 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 października 1997 r. w sprawie szczegółowego trybu działania Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich (M.P. Nr 77, poz. 730), odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 104-113 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) w zakresie orzeczeń i ugód zespołów orzekających. "Odpowiednie" stosowanie przepisu oznacza bowiem, iż przepis (przepisy), do którego odsyła inny przepis, stosujemy wprost albo z odpowiednią modyfikacją, albo nie stosujemy wcale. Stąd o ile w przypadku orzeczeń Komisji, większość przepisów kpa do których odsyła § 21 zarządzenia znajdzie zastosowanie, o tyle w przypadku ugody, ze względu na jej specyfikę, będzie możliwe stosowanie jedynie niektórych z nich, np. art. 113 kpa., dotyczącego kwestii prostowania błędów rachunkowych, pisarskich i innych oczywistych omyłek. Samo zresztą stosowanie w postępowaniu niektórych rozwiązań ujętych przepisach procedury administracyjnej, nie może być okolicznością przesądzającą o tym, że załatwiana w ten sposób sprawa uzyskuje walor sprawy administracyjnej. Kluczowe bowiem jest to, czy konkretyzacja sfery uprawnień i obowiązków stron takiego postępowania nastąpiła w drodze władczej i jednostronnej ingerencji podmiotu, przed którym postępowanie się toczyło. W przypadku ugód zaś, jak już wspomniano, tych elementów brak. A to wyklucza możliwość uznania udziału Komisji w procesie zawierania ugody - jako przejawu wykonywania kompetencji z zakresu władztwa administracyjnego, a samej ugody - jako aktu z zakresu administracji publicznej. Do tej formy zakończenia postępowania regulacyjnego nadal pozostaje więc aktualny pogląd prawny wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 24 czerwca 1992 r. o sygn. W 11/91 (OTK 1992/1/18), iż postępowanie to "przypomina w pewnym stopniu postępowanie polubowne". Powyższe znajduje także potwierdzenie w uzasadnieniu wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2013 r., w którym jedynie w odniesieniu do etapu dotyczącego wydawania orzeczeń ów pogląd Trybunał skorygował (vide pkt 3.4.7 uzasadnia). Z tego względu skarga do sądu administracyjnego, której przedmiotem jest ugoda zawarta przed zespołem orzekającym Komisji Regulacyjnej (art. 33 ust. 2 zd. pierwsze u.p.g.ż), jest z przyczyn przedmiotowych niedopuszczalna. Sąd administracyjny bowiem - stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 poz. 1369) - kontroluje działalność organów administracji publicznej, a zatem wyłącznie tę sferę działania organów państwa (a w razie decentralizacji administracji publicznej - innych podmiotów), którym państwo powierzyło wykonywanie administracji publicznej. Ewentualne podważenie legalności, czy też skuteczności tak zawartej ugody, może odbywać się więc jedynie w sytuacji powołania się przez stronę tej umowy na przepisy o wadach czynności prawnych (art. 82-88 k.c.), względnie na okoliczności opisane w art. 58 k.c. Zaś rozstrzygnięcie wynikłych na tym tle sporów należy do kompetencji sądów powszechnych. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.