I SA/Wa 2065/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Postanowieniem z [...] czerwca 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu zażalenia O. K., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], o odmowie wydania zaświadczenia. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym; Postanowieniem z [...] lipca 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku dotychczasowego użytkownika wieczystego, Prezydent [...] odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] przekształciło się w prawo własności. Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. Prezydent [...] orzekł o odmowie wydania wnioskowanego zaświadczenia. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył O. K. podnosząc, że w dniu [...] stycznia 2019 r. zgłosił do ewidencji gruntów i budynków zmianę, zgodnie z którą według klasyfikacji środków trwałych budynek jest budynkiem mieszkalnym, jedynie w innych funkcjach wskazano 122.sf - siedziba firmy lub firm. Skarżący podniósł, że nawet jednak gdyby uznać, że parter budynku jest lokalem biurowym, to zgodnie ze zgłoszeniem z [...] października 2008 r. zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku parter zajmuje powierzchnię jedynie [...]m2 przy całkowitej powierzchni budynku [...]m2, a zatem nie przekracza 30% powierzchni całkowitej budynku. Ponadto, składający zażalenie podniósł, że [...] marca 2019 r. zgłosił korektę informacji (IN-18) dotyczącą zmiany podstawy opodatkowania jako całości budynku wykorzystywanej na cele mieszkaniowe. Postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał treść art. 217 i art. 218 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych w prawo własności tych gruntów. Organ podniósł, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powiązane zostało z charakterem obiektów usytuowanych na gruncie. Zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności powinno zostać wydane jeżeli brak jest wątpliwości czy to prawnych czy faktycznych co do tego, że jest to grunt zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu ustawy z 20 lipca 2018 r., a więc zabudowany obiektami o przeznaczeniu mieszkaniowym wskazanymi w art. 1 ust. 2 tej ustawy. W takiej sytuacji organ nie może w zasadzie uchylić się od wydania zaświadczenia. Kolegium wskazało, że objęta wnioskiem o wydanie zaświadczenia nieruchomość jest zabudowana budynkiem, w którym w dniu [...] stycznia 2019 r. znajdowały się dwa lokale: nr 1 na parterze o funkcji biurowej oraz nr 2 na piętrze o funkcji mieszkaniowej. Organ pierwszej instancji uznał, że przedmiotowy budynek nie spełnia definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o której mowa w art. 3 pkt 2a ustawy - Prawo budowlane, gdyż powierzchnia lokalu o funkcji niemieszkalnej przekracza 30% powierzchni budynku. Zgodnie zaś z powołanym przepisem przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Zdaniem organu odwoławczego, użyte w art. 3 ust. 2a ww. ustawy sformułowanie "lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku" odnosi się do dopuszczalności wydzielenia lokalu użytkowego w takim obiekcie i określa jego maksymalną powierzchnię na 30% powierzchni ogólnej. Tym samym budynek, w którym oprócz lokalu mieszkalnego, znajduje się również lokal użytkowy o powierzchni przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku nie może zostać uznany za budynek mieszkalny jednorodzinny. Kolegium podniosło, że ze znajdującej się w aktach dokumentacji architektoniczno - budowlanej wynika, że lokal nr 1 miał powierzchnię użytkową [...]m2, w tym powierzchnię mieszkalną [...]m2 oraz powierzchnię pomocniczą [...]m2, a lokal nr 2 miał powierzchnię użytkową [...]m2, w tym powierzchnię mieszkalną [...]m2 oraz powierzchnię pomocniczą [...]m2. Początkowo oba te lokale pełniły funkcję mieszkalną. Jednakże, w 2008 r. nastąpiła zmiana sposobu użytkowania części budynku i lokal na parterze, tj. lokal nr 1, zaczął pełnić funkcję biurową. Zdaniem organu, zaświadczenie nr [...] z [...] marca 2020 r., na które powołuje się skarżący, potwierdza, że dokonana w 2008 r. zmiana sposobu użytkowania części budynku skutkowała tym, że przedmiotowy budynek to "budynek mieszkalny z lokalem biurowym na parterze". Lokal ten posiada powierzchnię użytkową [...] m2. Skoro zatem powierzchnia lokalu biurowego przekracza 30% powierzchni całkowitej budynku, to brak jest, w ocenie organu, podstaw do przyjęcia, że objęta wnioskiem nieruchomość zabudowana jest wyłącznie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Kolegium dodało, że wnioskowane zaświadczenie można byłoby wydać jedynie wtedy gdyby nie występowały wątpliwości prawne lub faktyczne co do tego, że jest to grunt zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu ustawy z 20 lipca 2018 r., a więc zabudowany obiektami o przeznaczeniu mieszkaniowym wskazanymi w art. 1 ust. 2 tej ustawy. Wątpliwości co do stanu faktycznego nie mogą zatem być rozstrzygane na korzyść strony, jak podniesiono w zażaleniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożył O. K. zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia, to jest: a) art. 104 § 2 k.p.a. i art. 138 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy w postępowaniu odwoławczym, b) brak wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych towarzyszących sprawie, dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz wydanie decyzji z całkowitym pomięciem dyrektywy nakazującej uwzględnienie słusznego interesu strony, c) art. 7 i 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania oraz wydanie postanowienia niezgodnego z zasadą pogłębiania zaufania, a przede wszystkim nie uwzględnienie słusznego interesu obywatela jako strony - adresata orzeczenia. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie w całości postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że rozpoznając sprawę ponownie organy nie uwzględniły wytycznych zawartych w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2020 r., które to wytyczyło ścieżkę analizy określonej dokumentacji w sprawie. Tym samym organ odwoławczy nie rozpoznał istoty sprawy, bowiem z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika aby organ odwoławczy rozpoznał wszystkie stawiane zarzuty, choć taka jest jego rola. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2021 r. o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu w prawo własności prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2040), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 20 lipca 2018 r.". Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, przekształcenie praw należących do tego rodzaju gruntów następuje z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r. Grunty objęte powyższą regulacją zdefiniowano natomiast w art. 1 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub zabudowane na cele mieszkaniowe budynkami jedno lub wielorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Stosownie zaś do art. 1a ustawy, przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 ustawy nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, co z kolei wynika z art. 4 ust. 2 ustawy. Wspomniane zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną organu, która polega na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym, zgodnie z art. 218 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej zwanej "k.p.a.", w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. Przy tym art. 218 § 1 k.p.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia stanowi zatem rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Postępowanie to sprowadza się do zbadania okoliczności wynikających z ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia czy te dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów lub stanu prawnego, którego potwierdzenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry, mogą zawierać żądane dane. Zaświadczenie jest aktem wiedzy organu, który poprzez jego wydanie potwierdza jedynie istnienie określonego obiektywnego stanu (faktycznego i prawnego) na podstawie posiadanych danych. W niniejszej sprawie organy ustaliły, na podstawie zebranej w sprawie dokumentacji, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] składająca się z działki nr [...] o pow. [...] m2 jest zabudowana budynkiem, w którym w dniu 1 stycznia 2019 r. znajdowały się dwa lokale: lokal nr 1 na parterze o funkcji biurowej oraz lokal nr 2 na piętrze o funkcji mieszkaniowej. Organy ustaliły również, że początkowo oba te lokale pełniły funkcję mieszkalną. Jednakże w 2008 roku nastąpiła zmiana sposobu użytkowania części budynku i lokal na parterze, tj. lokal nr 1, zaczął pełnić funkcję biurową. Wobec powyższego organy obu instancji uznały, że w sprawie istnieje przeszkoda do wydania wnioskowanego zaświadczenia, gdyż znajdujący się na przedmiotowym gruncie budynek nie spełnia definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o której mowa w art. 3 pkt 2a ustawy - Prawo budowlane. Powierzchnia lokalu o funkcji niemieszkalnej (lokalu nr 1) przekracza bowiem 30% powierzchni całkowitej budynku. Po analizie akt sprawy Sąd powyższą ocenę organów podziela. Zauważyć trzeba, że ustawa z 20 lipca 2018 r. nie zawiera autonomicznej definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wobec powyższego, organy obu instancji słusznie odwołały się do definicji tego pojęcia zawartej w art. 3 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowalne (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333). Zgodnie z powołanym przepisem, budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Analiza znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji, w tym dokumentacji architektoniczno – budowlanej, potwierdza ocenę organów, że znajdujący się na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] budynek nie odpowiada powołanej definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z dokumentacji tej wynika bowiem, że lokal nr 1 miał łącznie powierzchnię użytkową [...]m2, w tym powierzchnię mieszkalną [...]m2 i powierzchnię pomocniczą [...]m2, a lokal nr 2 miał łącznie powierzchnię użytkową [...]m2, w tym powierzchnię mieszkalną [...]m2 i powierzchnię pomocniczą [...]m2. Wobec powyższego, prawidłowo uznały organy, że powierzchnia znajdującego się w budynku lokalu użytkowego (o funkcji biurowej) przekracza 30% powierzchni całkowitej budynku. Wskazać przy tym trzeba, że poczynione w sprawie ustalenia co do powierzchni użytkowej lokalu nr 1 i lokalu nr 2 organy prawidłowo oparły na znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji sporządzonej przez organy administracji budowlanej, które posiadają wyłączną kompetencję do określania kategorii budynków. Tym samym podniesiona w zażaleniu i skardze argumentacja dotycząca nieprawidłowego ustalenia przez organy powierzchni użytkowej parteru, a konsekwencji wykorzystywania mniej niż 30 % lokali na cele niemieszkalne, nie mogła odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku. Z tego samego powodu wpływu na wynik sprawy nie mogły mieć podnoszone w toku postępowania okoliczności w postaci zgłoszenia w dniu [...] marca 2019 r. korekty informacji (IN-18) dotyczącej zmiany podstawy opodatkowania jako w całości budynku wykorzystywanego na cele mieszkalne czy też pominięcia ustaleń wizji lokalnej z [...] marca 2019 r. Skoro zatem powierzchnia lokalu użytkowego (o funkcji biurowej) przekraczała 30% powierzchni całkowitej budynku znajdującego się na gruncie położonym w [...] przy ul. [...], to prawidłowo uznały organy, że przedmiotowa nieruchomość nie jest nieruchomością zabudowaną wyłącznie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i – szerzej rzecz ujmując – pozostaje poza hipotezą normy wynikającej z art. 1 ustawy. Nie nastąpił zatem skutek opisany w dyspozycji powołanego przepisu, tj. nie nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. W tej sytuacji prawidłowo organy odmówiły wydania wnioskowanego zaświadczenia na podstawie art. 219 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. Niezasadne okazały się również podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Analiza akt sprawy potwierdza bowiem, że zarówno organ pierwszej instancji, jak też organ odwoławczy uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednio wydanym w sprawie postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2020 r. i w wykonaniu tych wytycznych poddały wyczerpującej analizie kwestię wykorzystywania więcej niż 30 % lokali na cele niemieszkalne. To zaś, że w wyniku tej analizy, opartej o znajdującą się w aktach sprawy dokumentację architektoniczno-budowlaną, zarówno organ pierwszej instancji, jak też organ odwoławczy nie podzieliły stanowiska skarżącego i nie uwzględniły wniosku o wydanie zaświadczenia, nie może prowadzić do wniosku o wadliwości zaskarżonych postanowień, w tym wydaniu tych rozstrzygnięć z naruszeniem zasad wyrażonych w art. 7 i 8 k.p.a. Zdaniem Sądu, przeprowadzona przez organy obu instancji ocena zebranego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a przyjęte stanowisko zostało należycie uzasadnione poprzez wskazanie dowodów, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcia oraz przyczyn, dla których organy nie podzieliły argumentacji skarżącego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy