I SA/Wa 2066/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2008 r. sprawy ze skargi P. Spółka Akcyjna w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę. ISA/WA 2066/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpatrzeniu odwołania P. SA od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez gminę miejską W., prawa własności gruntu położonego w W. przy ul. [...], obręb [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] – uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i stwierdziła nabycie z mocy prawa przez gminę miejską W., prawa własności zabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], z wyłączeniem lokali położonych na tej nieruchomości, które zostały sprzedane przed dniem 27 maja 1990 r. W toku postępowania administracyjnego ustalono następujący stan faktyczny sprawy: Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe P. prawa użytkowania wieczystego m.in. państwowego gruntu zabudowanego oznaczonego jako działka nr [...], oraz prawa własności budynków i innych naniesień znajdujących się na tym gruncie. Po rozpatrzeniu wniosku komunalizacyjnego gminy miejskiej W. z dnia 29 grudnia 2005 r., Wojewoda Dolnośląski powołując art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr. 32, poz. 191 ze zmianami) decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez tą Gminę, prawa własności gruntu, oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Organ I instancji w uzasadnieniu wskazał, że sporządzony spis inwentaryzacyjny mienia państwowego obejmujący nieruchomość opisaną w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...] był wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie Urzędu Miejskiego W. od dnia 10 listopada 2005r. do dnia 12 grudnia 2005r. O wyłożeniu dokumentów inwentaryzacyjnych do wglądu i możliwości zgłoszenia zastrzeżeń do Komisji Inwentaryzacyjnej, zainteresowane jednostki i osoby zostały poinformowane poprzez wywieszenie ogłoszenia. Organ I instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990r. stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała we władaniu P. w W. Dolnośląskiej Dyrekcji Okręgowej [...] w W. Ustalił także, że na mocy decyzji Urzędu Miejskiego w W. z dnia [...] lipca 1988r. nr [...], przedsiębiorstwo to zostało zobowiązane do ponoszenia opłat z tytułu zarządu między innymi przedmiotową nieruchomością. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez gminę miejską W., prawa własności gruntu położonego w W. przy ul. [...], obręb [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Od powyższej decyzji z dnia [...] maja 2007 r. odwołały się P. Spółka Akcyjna, Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w W. Skarżąca zarzucał Wojewodzie Dolnośląskiemu naruszenie powołanego w jego decyzji przepisu art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., przez nieuzasadnione przyjęcie iż na jego podstawie nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] mogła być uznana jako mienie komunalne skoro w rzeczywistości stanowi ona mienie odwołującej. P. Spółka Akcyjna podniosła, że legitymuje się decyzją Urzędu Miejskiego w W. zobowiązującą ją do ponoszenia opłat z tytułu zarządu przedmiotową nieruchomością, tak więc dysponowała tym mieniem i w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. wykonywała wobec tej nieruchomości wszelkie uprawnienia. W konsekwencji - zdaniem odwołującej - działka nr [...] nie mogła w dniu 27 maja 1990 r. należeć do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i tym samym podlegać skomunalizowaniu. Organ odwoławczy wskazał, że zarówno z karty inwentaryzacyjnej nr [...], jak i z decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2001 r. wyraźnie wynikało, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. była zabudowana, w tym budynkiem mieszkalnym wybudowanym w 1920 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podniosła, iż komunalizacja mienia stanowiła tak w dniu podejmowania decyzji z dnia [...] stycznia 2001 r. jak i stanowi obecnie zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania uwłaszczeniowego, albowiem skutki tego pierwszego nastąpiły z dniem 27 maja 1990 r. a tego drugiego później z dniem 5 grudnia 1990 r., a więc nie ma żadnych podstaw do nie uwzględnienia roszczeń Gminy dotyczących naniesień budynkowych na działce nr [...], tym bardziej, że w dniu 27 maja 1990 r. nie było odrębnej własności składników budynkowych od własności gruntu, na którym były wzniesione. Organ odwoławczy wskazał, że stan własnościowy i faktyczny przedmiotowej nieruchomości w okresie bezpośrednio przed 27 maja 1990 r. nie są kwestionowane, a z adnotacji na wypisie z rejestru gruntów tej nieruchomości wnika, że nieruchomość składająca się z zabudowanej działki nr [...] istniała w dniu wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanowiąc wtedy mienie ogólnonarodowe (państwowe) będące we władaniu P., natomiast sporną kwestią jest należenie tej nieruchomości w rozumieniu powołanego art. 5 ust. 1 pkt l ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podniosła, iż zgodnie z art. 34 kc. w brzmieniu wówczas obowiązującym, oraz ustaloną w orzecznictwie komunalizacyjnym zasadą, mieniem należącym wtedy do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych. Wskazała, że w tamtym stanie prawnym grunty Skarbu Państwa, państwowe jednostki organizacyjne (w tym przedsiębiorstwa państwowe) uzyskiwały w zarząd w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. Nr 22 poz. 99), czy wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1961 r. Nr 32 poz. 159), które przeszło potem w zarząd, czy jeszcze wcześniej na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1949 r. Nr 27 poz. 197 ze zm.), oraz w trybie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 47 poz. 354.) Organ odwoławczy wskazał, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy cywilnoprawnej o nabycie danej nieruchomości, tak więc, prawa zarządu w okresie przed dniem 27 maja 1990 r. nie można domniemywać bądź wywodzić wyłącznie z faktycznego użytkowania czy władania danym składnikiem. Takiego prawa nie dają również dokumenty i decyzje ustalające lub aktualizujące opłaty z tytułu użytkowania lub zarządu danego mienia. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podniosła, że przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. O komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84 poz. 848 ze zm.) nie mogłyby mieć zastosowania do mienia komunalizowanego z mocy prawa na rzecz gmin w trybie art. 5 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co wynika wprost z treści punktu pierwszego sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt. K 30/03 (Dz.U. z 2005 r. Nr 69 poz. 625). Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2007 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P. Spółka Akcyjna w W.. Skarżąca zarzucała : 1. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 kpa i art. 77 § l kpa polegające na niewyjaśnieni wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, w wyniku zaniechania rozważenia, od kiedy P S.A. dysponuje nieruchomością położoną w W., oznaczoną w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz sposobu, w jaki Skarżąca weszła w posiadanie ww. nieruchomości w sytuacji, gdy na mocy przepisu art. 7 ust.1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe"; w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1930 r. Skarżąca legitymowała się prawem użytkowania i zarządu w stosunku do wszelkich nieruchomości nabytych do użytku kolei w okresie obowiązywania ww. rozporządzenia. 2. naruszenie prawa materialnego: a) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10.05.1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż ww. nieruchomość stanowi mienie Gminy Miejskiej W., w sytuacji, gdy nie miał on zastosowania albowiem w rzeczywistości przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie P. S.A. b) art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleie Państwowe" (Dz.U. z 1989 r. Nr 26, poz. 138) poprzez jego niezastosowanie i w następstwie przyjęcie, iż sporna nieruchomość, stała się z mocy prawa, nieodpłatnie własnością Gminy Miejskiej W., podczas gdy zastosowanie wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, iż ww. nieruchomość stanowiła mienie P. S.A. w stosunku do którego wykonywała ona wszelkie uprawnienia. c) art. 11 ustawy ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10.05.1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, z zw. z art. 1 ustawy z dnia 27.04.1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleie Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27.05.1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że Skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy ww. przepisów wynika że P. S.A. została powołana do wykonywania m.in. zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wnosiła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga wniesiona w rozpatrywanej sprawie jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje jednoznacznie, że P nie legitymowało się tytułem prawnym do przedmiotowe nieruchomości na dzień 27 maja 1990r., z którym ustawa z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późno zm.), wiąże przejście na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy. Nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, nabytą na podstawie art. 2 ust.1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U Nr 13, poz. 87, z późno zm.) Na tle przepisów art. 5 ust. 1 powołanej ustawy należy odróżnić władztwo administracyjno-prawne (imperium), które przysługiwało wyłącznie organom terenowym administracji państwowej, od władztwa cywilnoprawnego (dominium), które mogło przysługiwać m. in. przedsiębiorstwom państwowym. W orzecznictwie administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2006 r. I OSK 1259/05) utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym zarówno obecny trwały zarząd, który jest sprawowany przez państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak też dawny zarząd (użytkowanie), który mógł być sprawowany m. in. również przez przedsiębiorstwa państwowe, powstaje i powstawał na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu, w wyniku przekazania oraz z mocy prawa w wyniku nabycia nieruchomości przez jednostkę organizacyjną. Posiadanie jako stan faktyczny nie dawało natomiast tytułu prawnego do nabycia prawa zarządu, jak również nie stanowiło przeszkody w nabyciu tego prawa przez gminy w drodze komunalizacji. Brak po stronie P. tytułu prawnego do spornego gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy i tym samym podlega komunalizacji z mocy prawa. Określenie " należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego P do przedmiotowej nieruchomości nie posiadało. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe P. nie zostało ujęte. Dla P. prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości nie wynika także z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego P. Strona skarżąca powołała się w skardze na art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 26, poz. 138), zgodnie, z którym mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Stanowią je środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności. PKP gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zasadnie przyjęła, że z przepisu tego w żadnym wypadku nie wynikało, aby miał on samodzielnie kreować bądź choćby potwierdzać prawo zarządu P. w stosunku do konkretnych nieruchomości. Zgodnie z art. 48 kodeksu cywilnego z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Oznacza to, ze decyzja Wojewody Dolnośląskiego stwierdzająca nabycie z mocy prawa przez gminę miejską W., prawa własności gruntu położonego w W. przy ul. [...], obręb [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...], wbrew temu co Wojewoda Dolnośląski stwierdził w jej uzasadnieniu, a mianowicie iż dotyczy tylko gruntu, w rzeczywistości obejmuje budynki i urządzenia znajdujące się na tym gruncie. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody Dolnośląskiego opierając się na uzasadnieniu decyzji Wojewody Dolnośląskiego, gdzie stwierdził że jego decyzja nie obejmuje budynków i innych urządzeń trwale z gruntem związanych. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stanęła na stanowisku, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego rzeczywiście obejmuje tylko grunt bez budynków. W tym zakresie stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nie jest prawidłowe, lecz ostatecznie jej decyzja z dnia [...] września 2007 r. odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późno zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.