I SA/Wa 2067/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] ([...]), po rozpatrzeniu odwołania Powiatu [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r., poz. 267), dalej kpa, – utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] ([...]) orzekającą o odszkodowaniu za nieruchomość zajętą pod drogę powiatową, działkę nr ew. [...] o pow. [...] m2, obr. [...] – [...] gm. [...]. Organ odwoławczy wskazał, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej tj. przebudowę drogi powiatowej nr [...], ul. [...] we wsi [...] i [...], w wyniku której wydzielono m.in. z działki nr [...], działkę nr ew. [...], której współwłaścicielami są A. i M.A. Z odpisu KW – [...] wynika, że na ww. nieruchomości ustanowiono hipoteki umowne zwykłą i kaucyjną na rzecz Banku [...] S.A. na [...] zł (umowa kredytu z [...], nr [...]). W dziale IV podano, iż termin spłaty zobowiązania przypadał na [...]. W sprawie sporządzono operat szacunkowy, w którym wartość ww. nieruchomości określono na [...] zł. Wojewoda podkreślił, że obowiązkiem organu jest ocena operatu szacunkowego tylko pod względem formalnym, ponieważ merytoryczna ocena została zastrzeżona dla organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych. Operat szacunkowy sporządzono na podstawie § 36 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości oraz sporządzania operatu szacunkowego. W operacie wartość nieruchomości określono wg aktualnego sposobu jej użytkowania - przeznaczenie nieruchomości nie zmieniło się w wyniku wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (działka w studium uwarunkowań - obszar zabudowy mieszkaniowej). Przyjęto podejście porównawcze, a wartość rynkową określono jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów na dzień [...], przy przyjęciu przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych w tej dacie (pkt [...] operatu) i jej powierzchni. Poziom cen przyjęto z daty wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, czyli daty wyceny (art. 130 ust. 1 ugn). Oceniając aktualność operatu szacunkowego Wojewoda - na podstawie art. 156 ust. 3 ugn i § 58 ust. 1 i § 57 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. - uznał, że zachował on aktualność tak w dacie rozpoznawania sprawy przez organ I instancji jak i w dacie rozpoznania odwołania. Wojewoda stwierdził , że operat nie zawiera żadnych uchybień formalnych. Oceniając zaś sposób ustalenia odszkodowania wyjaśnił na czym polega podejście porównawcze (art. 153 ust. 1 ugn) oraz metoda korygowania ceny średniej (§ 4 pkt 4 cyt. rozporządzenia). Następnie wskazał, że ze zbioru dostępnych transakcji wybrał 33 transakcje (str. 13 operatu) umów kupna - sprzedaży gruntów niezabudowanych na rynku lokalnym, na poziomie [...] zł/m2. Rzeczoznawca wziął pod uwagę transakcje z dwóch lat od dnia sporządzenia wyceny nieruchomości w latach [...], co stanowi optymalny przedział czasowy zawieranych transakcji. Do porównań przyjęto transakcje nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową na rynku lokalnym - terenach [...] Obr. [...] i wsie: [...] i inne. Organ stwierdził, że rzeczoznawca przedstawił i uzasadnił wybór podejścia i metody szacowania nieruchomości, prawidłowo określił zakres i cel wyceny, daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, podstawy normatywne wyceny, wyjaśnił prawidłowe znaczenie pojęć użytych dla potrzeb wyceny tj. rynku lokalnego, nieruchomości podobnych, załączył dokumentację fotograficzną i geodezyjną z odpisem elektronicznym KW oraz przedstawił tok i wynik obliczenia, stanowiący finalną kwotę, przyjętą jako suma odszkodowania w zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, iż operat szacunkowy jest zgodny z przepisami ugn oraz rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. i może stanowić wiarygodny dowód określenia wysokości odszkodowania za ww. nieruchomość w myśl art. 80 i 75 kpa. Skargę na powyższą decyzję wniósł Powiat [...] domagając się jej uchylenia zarzucił naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 kpa, poprzez brak wszechstronnej oceny operatu szacunkowego tj. przyjęcie, iż został sporządzony zgodnie z przepisami, podczas gdy skarżący wykazał, że ma on liczne wady i uchybienia, a jego wartość dowodowa jest znikoma; - art. 12 § 1 kpa, poprzez naruszenie zasady wnikliwości działania organów tj. pobieżną i ogólnikową ocenę operatu szacunkowego oraz nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania; - § 36 ust 4 cyt. rozporządzenia z 21 września 2004 r. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie tj. przyjęcie, że rzeczoznawca majątkowy słusznie określił wartość rynkową nieruchomości poprzez odwołanie się do przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych, podczas gdy obrót nieruchomościami drogowymi pozwalał na ustalenie wartości rynkowej w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Zdaniem skarżącego wady operatu szacunkowego dotyczą: nieodniesienia się do przyjętych przez rzeczoznawcę założeń dotyczących poszczególnych cech rynkowych w pkt 6.3; opisu nieruchomości o cenie minimalnej, maksymalnej oraz nieruchomości otaczających w dacie [...], który zawiera tylko informację o odległości od dróg publicznych, bez opisu pozostałych elementów wpływających na ocenę tej cechy; opisów pozostałych cech, które są szczątkowe i nie przedstawiają pełnej charakterystyki ww. nieruchomości; braku odniesienia do przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego oceny poszczególnych cech. Wskazał, że nieprawidłowe lub zbyt ogólne określenie cech nieruchomości nie pozwala na weryfikację operatu, co nasuwa wątpliwości co do rzetelności rzeczoznawcy przy analizie rynku lokalnego. Opis cech nieruchomości ma także istotne znaczenie przy późniejszym porównywaniu nieruchomości i ustalaniu ich wartości. Skarżący wskazał, że na rynku lokalnym - terenie Powiatu [...] istniała wystarczająca grupa transakcji nieruchomościami drogowymi, a więc możliwe było ustalenie wartości rynkowej nieruchomości w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi. Rzeczoznawca majątkowy nieprawidłowo zatem zastosował przepisy ww. rozporządzenia, a sporządzony przez niego operat szacunkowy nie powinien być brany pod uwagę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej ppsa. Poddaną kontroli Sądu decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] orzekającą o odszkodowaniu za ww. nieruchomość zajętą pod drogę powiatową. Skarżący zakwestionował między innymi prawidłowość sporządzonego w rozpatrywanej sprawie operatu szacunkowego zarzucając rzeczoznawcy, iż ustalając wysokość odszkodowania niesłusznie odwołał się do przeznaczenia spornej nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych, pomimo iż obrót nieruchomościami drogowymi pozwalał na ustalenie wartość nieruchomości na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W związku z powyższym wyjaśnić trzeba, że zasady ustalania wysokości słusznego odszkodowania zawiera przede wszystkim art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Przytoczone przepisy nie wskazują zatem na przeznaczenie ustalane w decyzji o wywłaszczeniu, lecz o przeznaczeniu ustalonym uprzednio, przed wywłaszczeniem, co oznacza, że określając wartość rynkową nieruchomości właściwe jest uwzględnienie przeznaczenia nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia jedynie w sytuacji, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości. Wywłaszczany nie powinien bowiem ponosić negatywnych skutków wywłaszczenia, poprzez obniżenie wysokości odszkodowania, z tej przyczyny, że jego nieruchomość przeznaczono na cel publiczny. Przeznaczenie prywatnej nieruchomości na cel publiczny powoduje konieczność jej nabycia przez podmiot, który będzie realizował ten cel. Nie można racjonalnie uzasadnić obniżenia odszkodowania okolicznością, że przyszłe przeznaczenie nieruchomości, odmienne od dotychczasowego powoduje jej niższą cenę. Celem powyższej regulacji - zwanej zasadą korzyści - jest ustalenie odszkodowania w wysokości odpowiadającej najkorzystniejszej dla wywłaszczanego wartości. Zgodnie zaś z § 36 ust. 4 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości oraz sporządzania operatu szacunkowego w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Powyższy przepis nie może jednak wyłączyć obowiązku zastosowania przede wszystkim art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., który jest regulacją zawartą w akcie wyższego rzędu, jakim jest ustawa. Uznanie, że § 36 ust. 4 rozporządzenia zawiera normę sprzeczną z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., wyłączającą przepisy ustawy, oznaczałoby, iż rozporządzenie w tej części narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie, będąc aktem wykonawczym do ustawy, nie może bowiem pozostawać w sprzeczności z ustawą, na podstawie której zostało wydane. W konsekwencji należy przyjąć, iż § 36 ust. 4 cyt. rozporządzenia znajdzie zastosowanie przy ustaleniu wartości gruntów tylko wtedy, gdy wartość nieruchomości, przy uwzględnieniu przeznaczenia gruntu pod drogi publiczne, będzie wyższa. Prawidłowo zatem rzeczoznawca majątkowy w operacie z dnia [...] uwzględnił przeznaczenie spornej nieruchomości przeważające wśród gruntów otaczających, to jest działek o zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej, o zabudowie siedliskowej oraz w części tereny niezabudowane, a nie nieruchomości drogowych, jak tego domagał się skarżący. Z ogółu transakcji wybrał 33 transakcje umów kupna - sprzedaży gruntów niezabudowanych na rynku lokalnym, na poziomie [...] zł/m2. Uwzględnił przy tym transakcje przeprowadzone w latach [...], to jest z dwóch lat sporządzenia wyceny nieruchomości. W operacie przedstawiono i uzasadniono wybór podejścia i metody szacowania, daty mające wpływ na określenie wartości nieruchomości, podstawy prawne wyceny, tok i wynik obliczenia kwoty odszkodowania. Sąd nie podzielił również argumentacji skargi odnośnie braku odniesienia się przez autora operatu szacunkowego do własnych założeń dotyczących poszczególnych cech rynkowych, zawartych w pkt 6.3. p.t. "Opis nieruchomości o skrajnych cenach o nieruchomości wycenianej wg. stanu na datę [...] przy przyjęciu przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych w kontekście cech rynkowych oraz ocena nieruchomości na skali cech rynkowych". W tabeli wyszczególniającej cechy rynkowe i cechy nieruchomości rzeczoznawca przestawił bowiem wystarczającą analizę charakteryzującą każdą z cech: w zakresie położenia na rynku lokalnym, podwiązania do lokalnych ośrodków cenotwórczych, dojazdu, dostępności do głównych cech komunikacyjnych, stanu zurbanizowania otoczenia, które wynikają z pkt 1 "lokalizacja ogólna" oraz z pkt 2 "lokalizacja szczegółowa". Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów formułujących podstawowe zasady postępowania administracyjnego wymienionych w skardze, jak już wskazano na wstępie rozważań, nie każde naruszenie przepisów postępowania powoduje konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Chodzi bowiem tylko o takie naruszenie, które mogło spowodować, że wynik sprawy mógłby być inny, gdyby do tego naruszenia nie doszło, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.