I SA/Wa 2068/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska, asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi [...] S. A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 10 lipca 2020 r., nr DO7.7613.309.2019.RR, Minister Rozwoju (dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta G., działającego w imieniu Gminy Miasta G., oraz [...] S.A. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") - uchylił w całości decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z 10 marca 2017 r., nr NSP-VIII.7581.4.34.2016.DL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Decyzja Ministra została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją z 15 listopada 1978 r., nr GT-V-8221-17/78/HR, Prezydent Miasta Gdańska orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] , ozn. jako działka nr [...] o pow. 17 388 m2 oraz działka nr [...] o pow. 3 012 m2, zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w G. KW nr [...] , stanowiącej współwłasność O. S. i H. S. . Odszkodowanie za grunt ustalono w wysokości 298 200 zł. Pismem z 24 września 2007 r., sprecyzowanym pismem z 15 września 2011 r., I. S. (następczyni prawna dawnych właścicieli nieruchomości) wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta G. z 15 listopada 1978 r. w zakresie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzją z 5 lipca 2012 r., nr WG.III/NS/7724-300/07, Wojewoda Pomorski odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia 15 listopada 1978 r., w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. Decyzją z 1 marca 2013 r., nr B0l-8sk-787-0-325/12, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z 5 lipca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, nakazując m.in. rozważenie kwestii dokonania z urzędu oceny zaskarżonej decyzji także w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości. Pismem z 13 listopada 2013 r., nr WG.III/DL/7724-300/07, Wojewoda Pomorski zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z 15 listopada 1978 r., nr GT-V- 8221-17/78/HR, w części dotyczącej wywłaszczenia. Decyzją z 4 lutego 2014 r., nr WG-lll/DL/7724-300/07, Wojewoda Pomorski stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta G. z 15 listopada 1978 r. orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] , ozn. jako działka nr [...] o pow. 17 388 m2 oraz działka nr [...] o pow. 3 012 m2. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, tym samym decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z 15 listopada 1978 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa zarówno w części dotyczącej wywłaszczenia, jak i w części dotyczącej przyznania odszkodowania. Decyzją z 24 października 2014 r., nr DOI-8-7714-302-EK/14, Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił ww. decyzję Wojewody Pomorskiego z 4 lutego 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Wyrokiem z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 67/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. S., A. S., A. S. i A. C. na ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 24 października 2014 r., nr DOI-8-7714-302-EK/14. Decyzją z 16 grudnia 2015 r., nr NSP-III.7581.4.20.2015.DL, Wojewoda Pomorski stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z 15 listopada 1978 r., nr GT-V-8221-17/78/HR, orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] , ozn. jako działka nr [...] o pow. 17 388 m2 oraz działka nr [...] o pow. 3 012 m2. Pismem z 17 stycznia 2016 r. odwołanie od powyższej decyzji wniosły [...] . Decyzją z 8 września 2016 r., nr DO.8.6613.41.2016.PK, Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił ww. decyzję Wojewody Pomorskiego z 16 grudnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na konieczność zapewnienia wszystkim stronom możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym. Ze wskazaną wyżej decyzją nie zgodzili się I. S. , A. C., A. S., A. S, J. R., M. S., M. R. oraz I. R. – wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewoda Pomorski (mimo zaskarżenia do sądu administracyjnego ww. decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 8 września 2016 r.) w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z 10 marca 2017 r., nr NSP-VIII.7581.4.34.2016.DL, stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 15 listopada 1978 r., nr GT-V-8221-17/78/HR. Pismem z 29 marca 2017 r. Prezydent Miasta Gdańska, działający w imieniu Gminy Miasta G. oraz pismem z 3 kwietnia 2017 r. [...] S.A., wnieśli odwołanie od ww. decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 10 marca 2017 r. Wyrokiem z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2932/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 8 września 2016 r., nr DO.8.6613.41.2016.PK. Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2591/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną [...] Operator S.A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2932/16. Tym samym Minister wskazał, że rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu (nr DO7.7613.15.2020.JT) podlega odwołanie [...] S.A. wniesione (pismem z 17 stycznia 2016 r.) od decyzji Wojewody Pomorskiego z 16 grudnia 2015 r., nr NSP-III.7581.4.20.2015.DL, stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z 15 listopada 1978 r. Oceniając zaś ww. odwołania z 29 marca 2017 r. oraz z 3 kwietnia 2017 r. Minister Rozwoju wyjaśnił, że zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego z 10 marca 2017 r. zapadła w wyniku rozpoznania wniosku I. S. z 24 września 2017 r. i została wydana w oparciu o kasatoryjną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 8 września 2016 r. Tymczasem, decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 8 września 2016 r., nr DO.8.6613.41.2016.PK, została zaskarżona do sądu administracyjnego, a w wyniku rozpatrzenia skargi - prawomocnym wyrokiem z 22 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2932/16, uchylona. Organ odwoławczy stwierdził, że Wojewoda Pomorski wydał decyzję z 10 marca 2017 r. bez oczekiwania na kontrolę sądowoadministracyjną tej decyzii, co było konsekwencją zasady, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności (art. 61 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wypowiadając się w ww. wyroku z 22 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2932/16, w sprawie ze skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 8 września 2016 r., nr DO.8.6613.41.2016.PK uchylającą decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 16 grudnia 2015 r., nr NSP-III.7581.4.20.2015.DL i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, odniósł się również do badanej w niniejszym postępowaniu decyzji Wojewody Pomorskiego z 10 marca 2017 r., nr NSP-VIII.7581.4.34.2016.DL. W uzasadnieniu ww. wyroku z 22 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2932/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że "w obrocie prawnym nie mogą pozostać dwie ostateczne decyzje Wojewody Pomorskiego rozstrzygające tę samą sprawę administracyjną, tj. sprawę ewentualnej nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 15 listopada 1978 r., nr GT-V-8221-17/78/HR (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). (...) W przypadku uchylenia decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego już po wydaniu kolejnej decyzji przez organ pierwszej instancji powstanie konieczność uchylenia decyzji tego organu, w zależności od etapu postępowania administracyjnego w ramach zwyczajnego bądź nadzwyczajnego środka odwoławczego (por. np. K. Pawlik, Skutki skargi na decyzję kasatoryjną, 2015, http://www.samorzad.lex.pl)". Sąd podzielił pogląd, że wyeliminowanie z obrotu prawnego przez sąd administracyjny decyzji kasatoryjnej sprawia, że wydana na jej podstawie decyzja również traci swoje uzasadnienie i rację bytu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2006 r., II GSK 156/06 oraz z dnia 9 listopada 2016 r" II OSK 423/15 - CBOSA). Dalej Minister stwierdził, że mając zatem na uwadze, iż decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 8 września 2016 r., nr DO.8.6613.41.2016.PK, uchylająca decyzję Wojewody Pomorskiego z 16 grudnia 2015 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji została uchylona ww. prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2932/16 i w wyniku orzeczenia Sądu obecnie przed Ministrem Rozwoju prowadzone jest odrębne postępowanie w sprawie rozpoznania odwołania [...] S.A. od decyzji Wojewody Pomorskiego z 16 grudnia 2015 r., nr NSP- 111.7581.4.20.2015.DL, w którym zapadnie merytoryczna decyzja, wydana na podstawie uchylonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa - decyzja Wojewody Pomorskiego z 10 marca 2017 r., nr NSP-VIII.7581.4.34.2016.DL, straciła swoje uzasadnienie i rację bytu. Skargę na decyzję Ministra Rozwoju z 10 lipca 2020 r., nr DO7.7613.309.2019.RR, wniosły [...] S.A., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1) art. 7, art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia; 2) art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji podczas gdy organ II instancji powinien był merytorycznie rozstrzygnąć sprawę; 3) naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez niepowołanie w Decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od uczestników w częściach równych na rzecz [...] S.A. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 137, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, zdaniem Sądu, skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rozwoju z 10 lipca 2020 r. uchylająca decyzję Wojewody Pomorskiego z 10 marca 2017 r., nr NSP-VIII.7581.4.34.2016.DL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z 15 listopada 1978 r., nr GT.V-8221-17/78/HR i umarzająca postępowanie organu I instancji. Podzielając ustalenia faktyczne Ministra, zdaniem Sądu, prawidłowo zostało ocenione, że w przedmiotowej sprawie zaistniała podstawa do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania (w tym przypadku) rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Podkreślić należy, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy oraz kończy jej zawisłość w danej instancji. Zdaniem Sądu kluczowe stanowisko w sprawie ma wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/WA 2932/16, w uzasadnieniu którego Sąd stwierdził, że "w obrocie prawnym nie mogą pozostać dwie ostateczne decyzje Wojewody Pomorskiego rozstrzygające tę samą sprawę administracyjną, tj. sprawę ewentualnej nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 15 listopada 1978 r., nr GT-V-8221-17/78/HR (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). (...). W przypadku uchylenia decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego już po wydaniu kolejnej decyzji przez organ pierwszej instancji powstanie konieczność uchylenia decyzji tego organu, w zależności od etapu postępowania administracyjnego w ramach zwyczajnego bądź nadzwyczajnego środka odwoławczego (por. np. K. Pawlik, Skutki skargi na decyzję kasatoryjną, 2015, http://www.samorzad.lex.pl)". Tym samym prawidłowo Minister przyjął w kontrolowanej przez Sąd decyzji z 10 lipca 2020 r., że na skutek ukształtowanego w sprawie stanu faktycznego zaistniały podstawy do uchylenia decyzji Wojewody Pomorskiego z 10 marca 2017 r. i umorzenia postępowania pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Merytoryczna ocena decyzji Wojewody Mazowieckiego z 16 grudnia 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z 15 listopada 1978 r. zostanie bowiem dokonana w odrębnym postępowaniu nr DO7.7613.15.2020.JT. Jak wskazał Minister, rozstrzyganie przez organ w sprawie tożsamej (wbrew stanowisku strony skarżącej) jest bezprzedmiotowe. W tym miejscu należy podkreślić, że wyrokiem z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2575/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi I. W., A. C., A. S., A. S, J. R., I. R., M. S., M. R. i J. S – oddalił skargę na decyzję Ministra, Rozwoju, Pracy i Technologii z 2 września 2021 r., nr DO.7.7613.15.2020.JT. Decyzją tą Minister uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z 16 grudnia 2015 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z 15 listopada 1978 r. Wobec powyższego Sąd nie stwierdził, aby w rozpatrywanej sprawie miało miejsce istotne naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., to jest takie, które miałoby wpływ na odmienny wynik sprawy. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).