I SA/Wa 2069/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w K. na orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia własności nieruchomości postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] października 2017 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] w K. wniósł skargę na orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Żydowskich z dnia [...] grudnia 2000 r. sygn. akt [...] w przedmiocie przeniesienia własności nieruchomości położonej w K. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr [...], Nr mapy [...] o pow. [...] m2, dla której prowadzono zamkniętą księgę hipoteczną [...] S. – na rzecz Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w K. na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej.. Uzasadniając swoją legitymację do wniesienia przedmiotowej skargi Prokurator odwołał się do przepisów art. 52 i 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 j.t.) - dalej jako "p.p.s.a." - w brzmieniu obowiązującym sprzed 1 czerwca 2017 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Regulacje te, ze względu na brzmienie przepisu przejściowego, a to art. 17 ust. 2 powołanej ustawy wprowadzającego zasadę, że art. 52 i 53 p.p.s.a. w brzmieniu nią nadanym stosuje się do aktów i czynności podjętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, znajdą zastosowanie w sprawie niniejszej. W dalszej części skargi prokurator odwołał się do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt K 25/10 (OTK-A 2013/3/27), w którym Trybunał stwierdził, iż orzeczenie Komisji Regulacyjnej stanowi przejaw działalności administracji publicznej nie przesądzając jednoznacznie, czy orzeczenie to jest decyzją administracyjną, czy też orzeczeniem o cechach aktu administracyjnego uznając jednak, że podlegają one kontroli sądowo-administracyjnej. Ponadto prokurator wskazał na orzeczenie tutejszego sądu w sprawie I SA/WA 2479/14 wydane w dniu 14 kwietnia 2015 r., w którym sąd uznał, że w sprawach orzeczeń Komisji Regulacyjnej nie znajdzie zastosowania art. 53 § 1 p.p.s.a., a powinien znaleźć zastosowanie art. 52 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., a ponadto na orzeczenie NSA z dnia 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2099/15. W wyroku tym NSA przyjął, że w sprawach skarg na orzeczenia Komisji Regulacyjnej nie może mieć zastosowania art. 52 § 4 p.p.s.a., który nie dotyczy decyzji administracyjnych. Prokurator nie kwestionując przyjętego poglądu, że orzeczenie Komisji Regulacyjnej jest aktem o cechach decyzji administracyjnej wskazał, że przy wykładni przepisów dotyczących zaskarżania tych orzeczeń należy uwzględnić specyficzny kontekst prawny wynikły z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i następnie przyjąć, że termin do wniesienia skargi na orzeczenie Komisji Regulacyjnej nie jest ograniczony terminem 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia, ale nieograniczony terminem, a warunkowany uprzednim wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. Jedynie bowiem taka wykładnia przywołanych przepisów gwarantuje zapewnienie należytego standardu prawa do sądu w odniesieniu do orzeczeń Komisji Regulacyjnej. Takiego standardu nie gwarantuje natomiast obciążenie skarżących obowiązkiem każdorazowego spełnienia obowiązku wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, tym bardziej, że początek biegu siedmiodniowego terminu, o którym mowa w art. 87 § 1 p.p.s.a. nie jest jasno określony. Prokurator podniósł nadto, iż sześciomiesięczny termin do wniesienia skargi przez prokuratora nie powinien być liczony od dnia doręczenia orzeczenia stronie postępowania, gdyż możliwość kontroli sądowo-administracyjnej zostałaby wówczas wyłączona. Przywołany wcześniej wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie przesądził rodzaju władczego rozstrzygnięcia Komisji Regulacyjnej i w istocie dopiero przytoczony powyżej wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2017 r. rozstrzygnął o możliwości i trybie zaskarżenia tego rodzaju aktów administracyjnych. Tym samym to ten wyrok należy uznać za zdarzenie, które uzasadniło możliwość wniesienia skargi na orzeczenie Komisji Regulacyjnej. W konsekwencji, w ocenie prokuratora, sześciomiesięczny termin na wywiedzenie skargi powinien biec od dnia 29 kwietnia 2017 r. W odpowiedzi na skargę Komisja Regulacyjna wniosła o odrzucenie skargi jako wniesionej z uchybieniem terminu ustawowego, względnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga prokuratora podlega odrzuceniu z uwagi na jej wniesienie po upływie ustawowego, sześciomiesięcznego terminu. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, iż należy podzielić pogląd przedstawiony w skardze prokuratora, że w przedmiocie zaskarżenia orzeczenia Komisji Regulacyjnej w niniejszej sprawie znajdą zastosowanie przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed dnia wejścia w życie ustawy 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie bowiem z treścią art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ta ustawą znajdą zastosowanie do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zasadnie również wskazuje skarżący, iż uprzednio problematyka możliwości zaskarżenia orzeczeń wydawanych przez Komisję Regulacyjną na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej była ujmowana odmiennie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony był bowiem pogląd, że orzeczenia te nie stanowią decyzji administracyjnych, jak też innych aktów administracji publicznej podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Dopiero w przywołanym powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie K 25/10 Trybunał uznał, że orzeczenia Komisji Regulacyjnej stanowią przejaw szeroko pojętej działalności administracji publicznej oraz, że podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Trybunał Konstytucyjny nie przesądził jednak, czy orzeczenia te należy uznać za decyzje administracyjne, czy też inne akty podlegające kontroli sądowej. W konsekwencji w wyroku tutejszego Sądu z dnia 14 kwietnia 2015 r. (I SA/Wa 2479/14) jednoznacznie przyjęto, że orzeczenie wydane przez Komisję Regulacyjną stanowi decyzję administracyjną, jako że rozstrzyga w sposób władczy i zewnętrzny konkretna sprawę z zakresu administracji publicznej, a także zawiera minimalne wymogi wskazane w art. 107 § 1 k.p.a., który określa elementy decyzji administracyjnej. Jednocześnie Sąd przyjął, że wniesienie skargi na to orzeczenie powinno być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa w trybie ówcześnie obowiązującego art. 52 § 4 p.p.s.a., a wezwanie to nie jest ograniczone żadnym terminem i może nastąpić w dowolnym czasie po wydaniu orzeczenia. Stanowisko odmienne w kwestii trybu wniesienia skargi na orzeczenie Komisji Regulacyjnej przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym uprzednio wyroku z dnia 28 kwietnia 2017 r. (II OSK 2099/15). Potwierdzając, że orzeczenie komisji należy uznać za decyzję administracyjną NSA wskazał, że do trybu jej zaskarżenia należy stosować przepisy właściwe dla zaskarżania decyzji administracyjnych, a takim nie jest art. 52 § 4 p.p.s.a. W konsekwencji tego więc termin do wniesienia skargi na orzeczenie komisji wynosi 30 dni od daty doręczenia decyzji stronie, a skarga powinna być wniesiona za pośrednictwem organu, który ją wydał stosownie do treści art. 53 § 1 p.p.s.a. i art. 54 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. Wyrażony powyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać za słuszny i tutejszy Sąd w pełni podziela przedstawione powyżej stanowisko. Po pierwsze zgodzić należy się ze stanowiskiem, iż orzeczenie wydane przez komisję regulacyjną w trybie art. 30 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej stanowi decyzję administracyjną, jako że rozstrzyga ona sprawę administracyjną kształtując prawa i obowiązki stron postępowania, a rozstrzygnięcie to ma charakter władczy i wywołuje skutki na zewnątrz. W konsekwencji zaskarżenie rozstrzygnięcia Komisji Regulacyjnej zapadłego w dniu [...] grudnia 2000 r. nastąpić winno w trybie wskazanym w treści art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed dnia 1 czerwca 2017 r. Zgodnie zaś z treścią § 3 tego przepisu prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Nie ulega zatem żadnej wątpliwości, że termin do zaskarżenia orzeczenia w niniejszej sprawie przez prokuratora winno nastąpić w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia rozstrzygnięcia stronie postępowania. Jak wynika zaś z akt niniejszego postępowania, orzeczenie Komisji Regulacyjnej z dnia [...] grudnia 2000 r. zostało wydane przedstawicielowi Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w K. z dniem 18 grudnia 2000 r. Stąd też wniesienie przez prokuratora przedmiotowej skargi w październiku 2017 r. nastąpiło ze znacznym uchybieniem ustawowego terminu. W żadnej mierze nie sposób podzielić zaś poglądu prokuratora o nieograniczonym żadnym terminem uprawnieniu prokuratora do zaskarżania przedmiotowego orzeczenia poprzez przyjęcie przyjaznej stronie wykładni przepisu art. 52 § 4 p.p.s.a. Wskazać bowiem należy, że przepisy określające tryby zaskarżania poszczególnych rodzajów rozstrzygnięć organów administracji publicznej nie mogą być traktowane w sposób swobodny i nie mogą być dostosowywane do potrzeb strony uzyskania zgodnego z jej wolą rozstrzygnięcia. Zwłaszcza nie sposób przyjąć, aby zaskarżanie decyzji administracyjnej mogło odbyć się w trybie art. 52 § 4 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 1 czerwca 2017 r., skoro przepis ten wyraźnie przewiduje tryb zaskarżania aktów innych niż decyzje administracyjne. Nie znajduje aprobaty również stanowisko prokuratora, iż uprzednio prezentowane poglądy judykatury uniemożliwiały skuteczne zaskarżanie orzeczeń Komisji Regulacyjnej co czyniło niemożliwym wystąpienie przez prokuratora z przedmiotową skargą we wcześniejszym terminie. Abstrahując od kwestii różnicowania sytuacji podmiotów profesjonalnych, w tym prokuratora, od sytuacji zwykłych stron postępowania sądowo-administracyjnego oraz wymagań im stawianych, wskazać należy, że ewentualny brak wiedzy co do sposobu i trybu zaskarżenia orzeczenia Komisji Regulacyjnej mógłby być rozpatrywany na gruncie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Taki wniosek w niniejszym postępowaniu nie został jednakże złożony. Mając na uwadze powyższe okoliczności, skarga prokuratora podlega odrzuceniu, jako wniesiona po terminie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.