I SA/Wa 207/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Gabriela Nowak (spr.) asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2007 r. sprawy ze skargi L. D. i C. B. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa przez powiat własności nieruchomości zajętej pod drogę. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz skarżących L. D. i C. B. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/WA 207/07 UZASADNIENIE Minister Budownictwa, decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania L. D. i C. B., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] stwierdzającej, że z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przeszła na własność Powiatu W. nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o pow. [...] m2 wydzielona z działki nr [...], zapisana w KW Nr [...] (obecnie KW Nr [...]), położona przy ul. [...] w R., zajęta pod drogę powiatową, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że Burmistrz Miasta R. pismem z dnia [...] maja 2005 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie przejścia na własność Powiatu W. nieruchomości stanowiącej dz. nr [...] wydzielonej z dz. nr [...] położonej w R. przy ul. [...] a zajętej pod drogę. Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [...] w decyzją z dnia [...] września 2005 r. orzekł o nabyciu z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku przez Powiat W. prawa własności działki nr [...] wydzielonej z dz. nr [...] zapisanej w KW Nr [...], położonej w R. przy ul. [...] będącej współwłasnością C. B. i L. D.. W wyniku odwołania wniesionego przez C. B. i L. D., Minister Transportu i Budownictwa decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Minister Transportu i Budownictwa w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. podniósł, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem l stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Organ wskazał, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie powołanego art. 73 ust. 1 uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: - zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, - pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, - braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Minister Transportu i Budownictwa podniósł, że przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych i każda z tych przesłanek winna być udokumentowana. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] (z której powstała działka nr [...], z której została wydzielona działka nr [...]) stanowiła współwłasność C. B. i L. D.. Organ ustalił, że droga - ulica [...] na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179) została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), a w związku z tym na podstawie art. 103 ust. 3 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. stała się drogą powiatową z dniem 1 stycznia 1999 r. Minister Transportu i Budownictwa rozpoznając odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. podniósł, że organ wojewódzki uznał, iż część działki nr [...], która została wydzielona i oznaczona jako działka nr [...], została zajęta po ulicę [...]. Jednakże nie zostało wyjaśnione, w jakich granicach nastąpiło nadanie ulicy [...] kategorii drogi publicznej. W aktach sprawy istnieje, co prawda mapa przedstawiająca przebieg ulicy [...] na dzień 31.12.1998 r., posiadająca zapis, iż przebieg ten zgodny jest z wykazem ewidencyjnym do załącznika nr 3 Rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r., jednakże nie zostało ustalone na podstawie jakiego dokumentu przebieg ten został opracowany. Z akt sprawy wynika, że ulica [...] stanowi działkę ewidencyjną nr, [...] (która przylega do działki nr [...]), zaś jako droga użytkowana faktycznie w terenie (wyłożona płytami betonowymi) jest wydzielona działka nr [...]. Należy, zatem wyjaśnić, czy do kategorii dróg publicznych zaliczono tylko działkę nr [...], czy też zaliczenie nastąpiło w szerszych granicach, obejmujących także działkę nr [...]. Minister Transportu i Budownictwa podniósł, że wyjaśnienie tych kwestii pozwoli na jednoznaczne stwierdzenie, czy wydzielona działka nr [...] w dniu 31.12.1998 r. była zajęta pod drogę publiczną, czy też znajdowała się poza pasem drogi publicznej, pomimo jej wykorzystywania jako droga. Wskazał, że samo wykorzystywanie nieruchomości jako drogi nie stanowi o tym, iż nastąpiło zaliczenie jej do kategorii dróg publicznych. Wojewoda [...] ponownie rozpatrując wniosek Burmistrza Miasta R. z dnia [...] maja 2005 r. decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przeszła na własność Powiatu W. nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o pow. [...] m2 wydzielona z działki nr [...], zapisana w KW Nr [...] (obecnie KW Nr [...]), położona przy ul. [...] w R., zajęta pod drogę powiatową. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji odnosząc się do kwestii będących powodem uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. przez Ministra Transportu i Budownictwa wskazał, że w trakcie wizji terenowej przeprowadzonej przez pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego stwierdzono, że ul. [...] przebiega między innymi przez dz. nr [...], a dz. nr [...] była i jest wykorzystywana rolniczo. Organ I instancji podniósł, że przebieg ul. [...] określają mapy (aktualne w danym czasie) znajdujące się w państwowym zasobie geodezyjno-kartograficznym. Zgodnie z ówczesnym stanem prawnym nie było regulacji prawnych w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowania oraz sposobu prowadzenia ewidencji i oznaczeń dróg. Wojewoda [...] odnośnie kwestii wykonywania władztwa publicznego nad nieruchomością zajętą pod drogę wskazał, że wykonywanie władztwa publicznego zostało udokumentowane poprzez załączenie przez wnioskodawcę: - umowy Nr [...] z dnia [...] listopada 1998 r. zawartej pomiędzy Zarządem Miasta R. a Zakładem Oczyszczania Miasta dotyczącej utrzymania letniego i zimowego dróg na terenie miasta R. w okresie od [...] listopada 1998 r. do [...] października 2001 r. (w tym drogi wojewódzkie) - rachunku uproszczonego Nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. wystawionego dla Urzędu Miasta R. przez Zakład Oczyszczania Miasta w R. za wykonanie robót związanych z zimowym utrzymaniem dróg na terenie miasta R. w miesiącu grudniu 1998 r. Minister Budownictwa rozpoznając odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. organ odwoławczy podniósł, że w przedmiotowej sprawie szczególnie istotną kwestię stanowiło ustalenie w jakich granicach ulicy [...] nadano kategorię drogi publicznej. Wskazał, że w aktach sprawy znajdują się mapy (mapa zasadnicza z 1988 r., mapa sytuacyjno - wysokościowa z 1977 r., mapa szczegółowa z uzbrojeniem terenu z 1977 r., mapa szczegółowa uzbrojenia terenu z 1977 r.), z których wynika, że ulica [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. przebiegała m. in. przez przedmiotową działkę. Organ odwoławczy wskazał, że, z akt wynika, że na dzień 31 grudnia 1998 r. faktyczne władanie nad przedmiotową działką było sprawowane przez podmiot publicznoprawny. Mister Budownictwa podniósł również, że dla potrzeb postępowania prowadzonego na podstawie art. 73 sporządzany jest projekt podziału nieruchomości z wyodrębnieniem granic faktycznego zajęcia terenu pod drogę publiczną, który nie jest zatwierdzany odrębną decyzją, dlatego też nie przeprowadza się odrębnego postępowania podziałowego, w którym mógłby uczestniczyć właściciel nieruchomości. W odniesieniu zaś do kwestii władztwa publicznoprawnego sprawowanego w dniu 31 grudnia 1998 organ odwoławczy podniósł, iż do spełnienia omawianej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią. Skargę na decyzję Ministra Budownictwa, z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego Warszawie wnieśli L. D. i C. B.. Wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. Zdaniem Skarżących, zebrane w sprawie dokumenty dowodzą, iż droga przebiegająca przez działkę [...] nie jest częścią ulicy [...], nie jest zatem drogą publiczną w rozumieniu w/w art. 73, a co za tym idzie, nie była we władaniu Skarbu Państwa. Podnosili, że zgodnie z art. 6 oraz art. 6a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086) ustalenie przebiegu istniejących dróg wojewódzkich następuje w drodze uchwały sejmiku województwa natomiast ustalenie przebiegu istniejących dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu. Wskazywali, ze w swym rozstrzygnięciu ani Wojewoda, ani Minister Budownictwa nie wskazali, aby w przedmiotowej sprawie istniała uchwała Sejmiku w czasie, gdy ul. [...] była jeszcze zaliczana do kategorii dróg wojewódzkich bądź po dniu 15.12.1998 r., kiedy stała się drogą powiatową - uchwała Rady Powiatu ustalająca, że ul. [...] przebiega właśnie przez działkę m [...] stanowiącą własność skarżących. Zdaniem Skarżących, brak takiej uchwały powoduje, iż droga przebiegająca przez działkę [...] nie może zostać uznana za drogę publiczną w rozumieniu cytowanego art. 73 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. Skarżący podnieśli, że Minister Budownictwa, uznając drogę za publiczną, oparł się wyłącznie na mapach z 1977 r. i 1988 r. Przy czym z map tych wynika wyraźnie, że droga [...] przebiega poza działką [...]. Skarżący wskazali, że w decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia [...] października 2001 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości skarżących, wskazano wprost, że fragment ul. [...] stanowić będzie działka nr [...] powstała w wyniku podziału, a nie działka [...]. Podnieśli, że również w planie zagospodarowania przestrzennego działka [...] przeznaczona jest pod budownictwo jednorodzinne. Taki stan rzeczy, zdaniem skarżących, wyklucza możliwość istnienia w tym miejscu drogi powiatowej. Skarżący wskazali, że faktyczny przebieg drogi ul. [...] - odmienny od uznanego przez Ministra - potwierdza także decyzja Zarządu Miasta R. ustalająca opłatę adiacencką dla skarżących za wzrost wartości działek wskutek podziału. Powołali się na fragment uzasadnienia w/w decyzji z katorgo wynika, że Zarząd odstąpił od ustalania opłaty adiacenckiej za działkę [...] oraz [...], z uwagi na konieczność przebudowy sieci uzbrojenia terenu i zdjęcia płyt drogowych, Zdaniem skarżących powyższe w oczywisty sposób dowodzi, że sporna działka nie stanowiła i nie stanowi części ul. [...], w przeciwnym razie Zarząd Miasta R. nie dopuściłby wszak do likwidacji drogi powiatowej. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wnosił o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości, a także nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.). Badając w tym kontekście sprawę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca ją, naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem decyzji obu instancji w tym zakresie. Stosownie do art. 89 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. Stosownie do § 2 powołanego art. 89 organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Organ I instancji Wojewoda [...] przeprowadził w dniu [...] kwietnia 2006 r. oględziny działek [...], [...] i [...] położonych w R.. Oględzin dokonały dwie pracownice [...] Urzędu Wojewódzkiego G.. Wynika to z podpisanej przez nie notatki służbowej znajdującej się w aktach administracyjnych. W aktach administracyjnych brak jest dowodu wskazującego, ze o terminie oględzin zostały powiadomione strony postępowania. Stosownie do art. 90 § 1 kpa organ administracji publicznej podejmuje przed rozprawą czynności niezbędne do jej przeprowadzenia. Zaś stosownie do § 2 powołanego art. 90 kpa. w szczególności organ wzywa: 1) strony do złożenia przed rozprawą wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów i do stawienia się na rozprawę osobiście lub przez przedstawicieli albo pełnomocników, 2) świadków i biegłych do stawienia się na rozprawę. W niniejszej sprawie dokonano oględzin przedmiotowej działki gruntu bez powiadomienia stron, co stanowi naruszenie art. 90 kpa. Skoro organ uznał, ze zachodzi potrzeba uzasadniająca dokonanie oględzin jego obowiązkiem było powiadomienie o tym wszystkich stron postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 89 § 2 przeprowadzenie rozprawy może nastąpić w drodze oględzin. Tak, więc oględziny są rozprawą administracyjną, o której organ powinien powiadomić strony. Organ administracji publicznej obowiązany jest zapewnić wszystkim stronom w postępowaniu czynny udział pod sankcją kwalifikowanej wady tego postępowania (art. 145 § 1 pkt. 4 kpa). Udział w postępowaniu jest to udział w czynnościach prowadzonych przez organ administracji publicznej, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i udział w których jest przewidziany w kodeksie. Udział w rozprawie, (w sprawie niniejszej - przeprowadzonej w drodze oględzin) przewidziany jest w ustawie. Już sama ta przesłanka stanowi podstawę uchylenia decyzji administracyjnej, narusza bowiem ogólną zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez skarżących, zarzut, iż przedmiotowa droga nie została zaliczona do żadnej z kategorii dróg nie jest zasadny. Ulica [...] na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179) została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), a w związku z tym na podstawie art. 103 ust. 3 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. stała się drogą powiatową z dniem 1 stycznia 1999 r. Stosownie do art. 6 ust. 2 obowiązującej w dacie wydania rozporządzenia przez Ministra Komunikacji, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14, poz. 60) zaliczenie drogi do kategorii dróg wojewódzkich - z zastrzeżeniem art. 10 ust. 3 - następuje w drodze rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Administracji i Gospodarki Przestrzennej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych. Zaliczenie ulicy [...] do kategorii drogi wojewódzkiej nastąpiło zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. Zasadny jest natomiast zarzut skarżących, iż organ administracji publicznej nie dokonał oceny całego znajdującego się w aktach administracyjnych materiału dowodowego. W szczególności organ nie odniósł się do znajdujących się w aktach organu II instancji wyrysu z mapy ewidencyjnej z dnia [...] czerwca 2005 r., oraz do złożonych wraz z odwołaniem dowodów. Organ nie odniósł się również do kwestii dotyczących działek, stanowiących fragment ulicy [...], opisanych w decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia [...] października 2001 r., gdzie organ wskazuje, że działka nr [...] stanowić będzie fragment ulicy [...] oraz do decyzji Zarządu Miasta R. ustalającego opłatę adiacencką dla skarżących, z dnia [...] października 2002 r., gdzie organ odstąpił od ustalania opłaty adiacenckiej za działkę [...] oraz [...], z uwagi na konieczność przebudowy sieci uzbrojenia terenu (sieć wodociągowa i płyty drogowe). W związku z powyższym należy uznać, ze organy orzekające w sprawie nie odniosły się w sposób prawidłowy do zgromadzonego materiału dowodowego. Ponadto należy mieć na uwadze, że w aktach administracyjnych brak jest decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r., brak jest również mapy o której mówi Minister Transportu i Budownictwa w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. tj. mapy przedstawiającej przebieg ulicy [...] na dzień 31.12.1998 r., posiadającej zapis, iż przebieg ten zgodny jest z wykazem ewidencyjnym do załącznika nr 3 Rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. Brak jest również map wymienionych w uzasadnieniu decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. tj. mapy sytuacyjno - wysokościowej z 1977 r., mapy szczegółowej z uzbrojeniem terenu z 1977 r., mapy szczegółowej uzbrojenia terenu z 1977 r. Naruszono w ten sposób przepisy art. 7, 77, 80 i 107 kpa, ponieważ organy nie tylko nie zgromadziły w sposób prawidłowy materiału dowodowego, ale również nie wyjaśniły w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, w jakich granicach nastąpiło nadanie ulicy [...] kategorii drogi publicznej. W tych okolicznościach należy stwierdzić, ze powyższe uchybienia są na tyle istotne, że musiały skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.