I SA/Wa 207/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego S. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku S. S., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił S. S. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2014 r. W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że Naczelnik Gminy w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1975 r., wydaną na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), orzekł z urzędu o przejęciu na własność Państwa za rentę gospodarstwa rolnego o powierzchni 5,69 ha, stanowiącego własność J. S., składającego się z nieruchomości położonych: 1. we wsi [...], obejmującej działki o numerach: [...] o łącznej powierzchni 3,92 ha; 2. we wsi [...], obejmującej działki o numerach: [...] o łącznej powierzchni 0,83 ha; we wsi [...], obejmującej działkę nr [...] o powierzchni 0,94 ha. Zgodnie z przepisem stanowiącym podstawę przejęcia, gospodarstwo rolne mogło być przejęte na własność Państwa za rentę również z urzędu, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Ponadto przejmowane gospodarstwo winno obejmować powierzchnię co najmniej dwóch hektarów gruntów rolnych i leśnych. Z dwóch aktów własności ziemi z dnia [...] marca 1975 r. oraz protokołu z dnia [...] lutego 1975 r. w sprawie ustalenia potrzeb i uprawnień uwłaszczeniowych wynika, że właścicielem gospodarstwa przejętego na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w [...] był J. S., który na dzień wydania kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji miał 82 lata, a na własność Państwa przejęto grunty o łącznej pow. 5,69 ha. Natomiast w kwestii przesłanki niskiego poziomu produkcji rolnej Minister wskazał, że z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż J. S. był osobą samotną, która ze względu na wiek i stan zdrowia nie mogła samodzielnie prowadzić gospodarstwa na odpowiednim poziomie. Grunty rolne były rolniczo słabo wykorzystane, a osiągane plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe o więcej niż 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w gminie Jeżowe. Z powyższych względów gospodarstwo J. S. zostało zaliczone do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji. Ustalenia Naczelnika Gminy w [...] potwierdza treść zawartego w aktach sprawy protokołu z lustracji przedmiotowego gospodarstwa sporządzonego w dniu [...] lutego 1975 r., zawierającego opinię o zaliczeniu analizowanego gospodarstwa do kategorii wykazujących niski poziom produkcji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. S. podniósł, że przedmiotowe gospodarstwo w dacie przejęcia na własność Państwa dobrze prosperowało i było należycie prowadzone. Stanowisko to Minister uznał za niezasadne w świetle protokołu z lustracji przedmiotowego gospodarstwa. Wnioskodawca nie przedstawił też żadnej dokumentacji na poparcie swojego stanowiska, nie wskazał na żadne okoliczności mogące je uprawdopodobnić. Przesłanki przejęcia gospodarstwa na własność Państwa należy zatem uznać za spełnione w przedmiotowej sprawie. Natomiast odnosząc się do podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu, jakoby J. S., z uwagi na podeszły wiek, znajdował się w stanie uniemożliwiającym trafne powzięcie decyzji, Minister wskazał, że postępowanie zakończone decyzją Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. prowadzone było z urzędu i nie wymagało odebrania od J. S. żadnego oświadczenia woli, w związku z czym niezasadne jest powołanie się na wadę oświadczenia woli. Skoro w postępowaniu nadzorczym do wykazania rażącego naruszenia prawa konieczne jest jednoznaczne potwierdzenie faktu, że wydane rozstrzygnięcie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią określonego przepisu prawa, to mając na uwadze, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy takiej oczywistej sprzeczności nie potwierdza, Minister stwierdził, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] była zasadna. Dokumentacja zgromadzona w toku postępowania nie wskazuje także na zaistnienie pozostałych podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. S. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z okoliczności wynika, iż decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa – brak było przesłanek do jej wydania; 2. art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 3 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że przesłanki, którymi kierował się organ administracji przy wydawaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 1975 r. w rzeczywistości nie istniały i były wymyślone na potrzebę tamtego postępowania. Głównym celem było pozbawienie ojca skarżącego gospodarstwa rolnego, nie zważając na jakiekolwiek przeszkody. Działanie to uniemożliwiło pozostawienie tegoż gospodarstwa w rodzinie i uniemożliwiło przekazanie go skarżącemu. Przesłanka nieproduktywności nie została spełniona, gdyż nie można mówić o nieproduktywności biorąc pod uwagę jedynie dwa lata. Pośpiech przy wydawaniu tejże decyzji uniemożliwił przekazanie tego gospodarstwa skarżącemu, jako następcy prawnemu. Przekazanie tego gospodarstwa na rzecz skarżącego przyczyniłoby się do wzrostu jego wydajności. Tak więc istniała perspektywa poprawy stanu gospodarstwa rolnego. Należy również zwrócić uwagę, że stan prawny nieruchomości został uregulowany w dniu [...] marca 1975 r., a więc na niecały miesiąc przed wydaniem przez Naczelnika Gminy decyzji. Wtedy to J. S. uzyskał akty własności ziemi. Tak krótki czas nie pozwolił na przekazanie gospodarstwa na rzecz skarżącego. Ponadto dane, które przytoczył organ administracji, dotyczące produkcji rolnej wydają się być wątpliwe i nie mieć pokrycia w faktach. Kolejna kwestią wymagającą rozważenia są kompetencję, a raczej ich brak, osób lustrujących gospodarstwo rolne. Dalej, z dokumentacji znajdującej się przy wydawaniu decyzji o przejęciu gospodarstwa winno wynikać, że dane świadczące o niskim poziomie produkcji były zgromadzone z ostatnich trzech lat, jak wymaga tego § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58). Oznacza to, że Naczelnik Gminy musiał dysponować opisem stanu zainwestowania gospodarstwa nie jednorazowo, lecz z kolejno po sobie następujących trzech latach. Taka konstrukcja przepisu gwarantowała, że będą podlegały przejęciu te gospodarstwa, które są zaniedbane trwale, nie zaś jednorazowo z przyczyn choćby losowych. Ta okoliczność, tj. występowanie stanu zaniedbania przez okres przynajmniej trzech lat musi wynikać z akt postępowań prowadzonych przez naczelnika i wojewodę w latach 70. Lustracja gospodarstwa dotyczyła jedynie dwóch lat. Należy uznać, że nie było wystarczające wskazanie samego wniosku tego porównania, jakim jest stwierdzenie, że plon jest o 1/3 niższy od średniej wsi na podobnych glebach. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale z powodów nieco innych, niż zarzuty w niej podniesione. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w tej sprawie) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądu była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] października 2014 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. Tą ostatnią decyzją organ z urzędu orzekł o przejęciu na własność Państwa za rentę gospodarstwa rolnego o powierzchni 5,69 ha, stanowiącego własność J. S. W chwili wszczęcia postępowania nadzorczego J. S. już nie żył, a z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. wystąpił jego syn, S. S., który nie był jedynym spadkobiercą J. S. Jak wynika bowiem z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] VII Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., [...] , spadek po J. S., zmarłym dnia 10 czerwca 1975 r., na podstawie ustawy nabyli synowie: S. S. i J. S., po 1/2 części każdy z nich. Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Ale żeby ten obowiązek wykonać, najpierw należy ustalić, kto jest stroną w sprawie, w rozumieniu art. 28 k.p.a. "Zasady określone w przepisach art. 61 § 4 i art. 28 k.p.a. obowiązują również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa w art. 157 k.p.a." (zob. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32). Obowiązek ten ma niebagatelne znaczenie dla zapewnienia prawidłowego toku postępowania. Wspomnieć należy jedynie dla przykładu, że brak udziału strony w postępowaniu, bez jej winy, może być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a niewłaściwe ustalenie stron postępowania i w efekcie rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach podmiotu, który nie jest stroną postępowania, może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie wymieniając już innych obowiązków organu wobec stron postępowania (zob. np. art. 10 k.p.a.). Z obowiązku poprawnego ustalenia stron postępowania organ nadzoru nie wywiązał się w niniejszej sprawie we właściwy sposób. S. S. na żądanie organu podał (w piśmie z dnia 18 czerwca 2013 r.), że jego brat J. zamieszkuje we [...] i wskazał jego adres. Ze zwróconej korespondencji skierowanej do J. S. organ odczytał, że adresat zmarł, i wezwał S. S. (pismem z dnia 18 października 2013 r.) do przedstawienia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po bracie lub aktu poświadczenia dziedziczenia. W piśmie z dnia 12 listopada 2013 r. S. S. wyjaśnił, że ustawowymi spadkobiercami brata J. są żona S. S. i syn E. S., lecz do końca postępowania, mimo wielokrotnych próśb organu, S. S. nie nadesłał dokumentu, który zgodnie z art. 1025 § 1 k.c. może być dowodem spadkobrania wobec organu i osób trzecich. Mimo to organ nadzoru wydał decyzję, a adresatem jej, oprócz S. S., uczynił S. S. i E. S. Należy zgodzić się, że następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002 r., I SA 1421/00, ONSA 2003/2/64). Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy bowiem do właściwości organów administracji publicznej, lecz wyłącznie do sądów powszechnych (art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1025 § 1 i 2 k.c.). J. S., gdyby żył, jako spadkobierca J. S. niewątpliwie miałby interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. Z chwilą jego śmierci interes taki mieliby jego spadkobiercy. Tymczasem w aktach sprawy nie ma dowodów na to, kto jest spadkobiercą J. S., ani nawet "urzędowego" potwierdzenia, że J. S. zmarł (za takie nie można bowiem uznać adnotacji na korespondencji do niego kierowanej, sporządzonej w obcym języku, ani też oświadczenia brata). Nie można więc stwierdzić, czy organ nadzoru wywiązał się z obowiązków, o jakich mowa w art. 61 § 4 w zw. z art. 28 i art. 10 § 1 k.p.a., jak też, czy decyzja nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), skoro strony nie zostały poprawnie ustalone i nie da się obecnie wykluczyć, że spadkobiercami J. S. są osoby (osoba) inne(a) niż wskazane przez wnioskodawcę postępowania, o których prawach organ nadzoru rozstrzygnął. Obie te okoliczności bez wątpienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, w końcowej części uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawarł stwierdzenie, że "Z uwagi na fakt, iż decyzja nie odnosi skutku względem sytuacji faktycznej i prawnej podmiotów będących obecnymi właścicielami nieruchomości, które wchodziły w skład przejętego gospodarstwa, odstąpiono od poinformowania ich o prowadzonym postępowaniu." Zauważyć w związku z tym należy, że pojęcie interesu prawnego, na gruncie art. 28 k.p.a., nie jest uzależnione od jego naruszenia, czy też skutku, jaki wywiera rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu, w którym dany podmiot ma interes prawny, ale od tego, czy postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu. Wszczynając postępowanie organ nie wie jeszcze, jak może się ono zakończyć, a więc nie może dopiero "na końcu" decydować, w zależności od wyniku postępowania, kto jest jego stroną. Osoby, które w prowadzonym postępowaniu mogą mieć interes prawny, organ powinien zawiadomić tak, jak nakazuje to art. 61 § 4 k.p.a. Z przywołanego cytatu wynika, że również w tym przypadku organ dopuścił się naruszenia tego przepisu. Wpływ tego naruszenia na wynik sprawy jest obecnie trudny do przewidzenia, poza tym, że może być podstawą do wznowienia postępowania, gdyby z takim wnioskiem wystąpiła "pominięta" przez organ strona postępowania. Jeśli zaś chodzi o meritum sprawy, to odnoszenie się do zarzutów podniesionych w skardze, przy tego rodzaju błędach proceduralnych popełnionych przez organ, należy uznać za przedwczesne, gdyż nie jest jeszcze ostatecznie przesądzone, jakie będą finalne ustalenia faktyczne w sprawie. Przesądzenia wymaga jednak jedna kwestia prawna. Otóż sąd w obecnym składzie stoi na stanowisku, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58) nie mogło być stosowane wprost przez organ w postępowaniu "zwykłym" prowadzonym w 1975 r., bowiem rozporządzenie to było aktem wykonawczym do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14) i regulowało tryb postępowania w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości. Jedynie posiłkowo można było je stosować w zakresie samego określenia niskiego poziomu produkcji (por. wyrok NSA z 7.12.2011 r., I OSK 1297/10, LEX nr 1260082). Znacznie ważniejszym aktem było natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 125 z zm.), które było aktem wykonawczym do ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia RM z 31 maja 1974 r. stanowił, że "Poziom produkcji danego gospodarstwa ustala naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej". Organ nadzoru powinien więc ustalić, czy przed wydaniem decyzji z [...] kwietnia 1975 r. Naczelnik Gminy w [...] zasięgnął opinii "właściwej komisji gminnej rady narodowej", czy za taką opinię można uznać protokół z lustracji gospodarstwa, a jeśli nie, jaki wpływ ma brak opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej przy przejęciu gospodarstwa, w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przede wszystkim zaś organ nadzoru musi poprawnie ustalić strony postępowania i umożliwić im czynny udział w postępowaniu, a gdyby ustalenie stron postępowania zależało od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, rozważyć możliwość zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dotychczasowe, wadliwie przeprowadzone ustalenia w powyższym zakresie, jak podniesiono wyżej, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a., sąd orzekł jak w wyroku.