I SA/Wa 2070/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Energii z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia terenów zamkniętych ze względu na obronność i bezpieczeństwo Państwa postanawia: odrzucić skargę. Prezydent [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Energii z [...] czerwca 2019 r., nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia terenów zamkniętych ze względu na obronność i bezpieczeństwo Państwa. W odpowiedzi na skargę Minister Energii wniósł o odrzucenie skargi w całości, a w przypadku nieodrzucenia skargi o jej oddalenie w całości. Uzasadnił, że skarga powinna zostać odrzucona, gdyż powyższa decyzja wydana została w oparciu o art. 4 ust. 2a ustawy z 1 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725 i 730 ze zm.). Orzeczenie Ministra nie orzeka w istocie o uprawnieniach lub obowiązkach konkretnie oznaczonej strony postępowania administracyjnego, ponieważ jest skierowane do bliżej nieokreślonej liczby adresatów, co jest cechą charakterystyczną dla aktu generalnego, a nie indywidualnego. O tym ostatnim świadczy ponadto konieczność jego opublikowania w dzienniku urzędowym. W przypadku braku podzielenia powyższego stanowiska organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Natomiast w myśl art. 3 § 2 kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach oraz w sprawach sprzeciwów od decyzji (§ 2 i § 3 ww. art.). W niniejszej sprawie do Sądu została zaskarżona decyzja Ministra Energii w sprawie ustalenia terenów zamkniętych ze względu na obronność i bezpieczeństwo Państwa. Oceniając zatem możliwość złożenia skargi na ten akt do sądu administracyjnego wskazać należy w pierwszej kolejności, iż Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 449/10. W orzeczeniu tym wskazano, że kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu określającego materialną definicję pojęcia "decyzji". Natomiast znajduje się w nim wiele przepisów, które regulują warunki formalne decyzji administracyjnej, treść decyzji itp. (np. art. 104 do 107 kpa.), a więc pojęcie decyzji administracyjnej w znaczeniu procesowym. Do konstytutywnych składników treści decyzji, tj. takich, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją administracyjną, zalicza się: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. Brak któregokolwiek z powyższych elementów powoduje, że dany akt nie może być uznany za decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów kpa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie decyzji, do którego odnosi się art. 4 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie oznacza, że mamy do czynienia z decyzją administracyjną, w rozumieniu przepisów kpa., lecz z aktem administracyjnym, wydanym na podstawie przepisów prawa materialnego, tj. ww. ustawy. Przede wszystkim wskazana decyzja poza oznaczeniem organu, datą wydania oraz przywołaniem podstawy prawej, nie zawiera indywidualnego rozstrzygnięcia. Z kolei w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że decyzją administracyjną jest każdy, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa, władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem, ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej (patrz wyrok NSA z 20 lipca 1981 r. sygn. SA 1163/81, OSPiKA 1982, Nr 9-10, poz. 169). Z rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej powinno więc wyraźnie wynikać, jakie uprawnienia lub jakie obowiązki zostały nałożone na stronę przez przepisy regulujące procedurę (decyzja wyposażona jest w atrybut ważności, jeżeli jej adresat może się od niej odwołać, stosując środki przewidziane w prawie, a w razie niewykonania decyzji mogą być zastosowane przewidziane prawem środki przymusu). Akt wydany przez Ministra Energii z całą pełnością zawiera wszystkie konstytutywne składniki decyzji administracyjnej, wymienione w art. 107 kpa., lecz nie orzeka o uprawnieniach, czy też obowiązkach konkretnie oznaczonej strony postępowania administracyjnego. Został on skierowany do bliżej nieokreślonej liczby adresatów, znajdujących się na wskazanym w tym akcie obszarze, co jest cechą charakterystyczną aktu generalnego, a nie indywidualnego. Świadczy o tym, m.in. konieczność jej opublikowania w dzienniku urzędowym, co w odniesieniu do przedmiotowej decyzji nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Ministra Energii z 27 czerwca 2019 r. poz. 9, gdyż art. 12 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz.1461) wyraźnie stanowi, iż w dziennikach urzędowych ministrów kierujących działami administracji rządowej oraz w dziennikach urzędowych urzędów centralnych ogłasza się akty normatywne organu wydającego dziennik urzędowy i nadzorowanych przez niego urzędów centralnych. Brak jest więc podstaw do twierdzenia, iż ogłoszenie w dzienniku urzędowym decyzji Ministra, określającej teren zamknięty nie nadaje jej charakteru aktu normatywnego. Decyzja ta reguluje stan prawny określonego obszaru, który uzyskuje w ten sposób status terenu zamkniętego, tworzonego ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, a nie poszczególnych nieruchomości. Nie można więc przypisywać decyzji, wydanej na podstawie art. 4 ust. 2a powołanego aktu dowolnego znaczenia, ale należy odnosić je do znaczenia, jakie temu terminowi nadaje art. 2 pkt. 9 ww. ustawy. O ile decyzja administracyjna wydana na gruncie art. 104 kpa. określa sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie, o tyle decyzja Ministra Energii z dnia [...] czerwca 2019 r. nie posiada tych cech. Orzeczenie to nie zostało również doręczane adresatom, w sposób wskazany w kpa, a przedłożenie go skarżącemu nastąpiło wyłącznie informacyjnie, o czym świadczy konieczność jegp opublikowania w Dzienniku Urzędowym Ministra Energii. Za powyższym stanowiskiem przemawia też to, iż Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie zajmował stanowisko, że o tym czy mamy do czynienia z decyzją, postanowieniem czy też pismem, decyduje nie forma i nazwa dokumentu, lecz jego treść (por. wyrok NSA z 19 marca 1986 r., sygn. akt I SA 1644/85, ONSA 1986 Nr 1 poz. 20). Zatem sposób nazwania wydanego w sprawie aktu jako decyzji nie może przesądzać o jego zakwalifikowaniu jako decyzji administracyjnej. Innymi słowy zaskarżony akt nie rozstrzyga władczo o prawach lub obowiązkach indywidualnie oznaczonej strony, lecz stanowi rostrzygnięcie o charakterze generalnym, które nie mieści się w katalogu aktów i czynności, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wobec powyższego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji postanowią.