I SA/Wa 2071/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Przemysław Żmich Protokolant Ewa Szymańska Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J. K. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących J. K. i A. P. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych od decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] przekształcającej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w miejscowości P. gmina M. stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m² uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. Wydział Ksiąg Wieczystych w prawo własności na rzecz dotychczasowych użytkowników wieczystych A. P. i J. K. za opłatą w wysokości [...] zł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 KPA uchyliło powyższą decyzję w części (pkt 2) i ustaliło jednorazową opłatę za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności w wysokości [...] zł. płatną w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna na rachunek Agencji Nieruchomości Rolnych w W.: B. S.A. Oddział Rejonowy w W. nr [...], a w pozostałym zakresie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA powyższą decyzję utrzymało w mocy: Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy wynika następujący stan faktyczny: Decyzją nr [...] z dnia [...].09.2008r, Starosta P. orzekł w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w miejscowości P., gmina M., stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. Wydział Ksiąg Wieczystych, w prawo własności na rzecz dotychczasowego użytkowników wieczystych Państwa A. P. i J. K. za opłatą w wysokości [...] zł. Jednocześnie też w pkt 2 sentencji organ I instancji orzekł, iż ustalona opłata płatna będzie na rachunek bankowy Starostwa Powiatowego w P.. Od powyższej decyzji, odwołanie złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych. Skarżąca Agencja zarzuciła, że w punkcie 2 decyzji wskazano błędnie, iż kwota jednorazowej opłaty z tytułu przekształcenia jest płatna na konto Starostwa Powiatowego w P.. Tymczasem, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29.07.2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) opłata z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego we własność powinna być uiszczona na rzecz dotychczasowego właściciela, tj. Skarbu Państwa reprezentowanego przez Agencję Nieruchomości Rolnych. Pismem z dnia 28.10.2008r. Starosta P. przekazał w/w odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.. Powołując się na treść art. 4 ust. 14 ustawy z dnia 29.07.2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) organ I instancji wskazał, iż opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa we własność są wnoszone na konto Starostwa. Z tytułu wnoszonych opłat Starostwo potrąca 25% środków, które stanowią dochód powiatu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało się za właściwe do rozpoznania odwołania i uznało je za zasadne. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5 powyższej ustawy. Przepis ten w sposób jasny ustanawia zasadę, iż opłata z tytułu przekształcenia winna być uiszczona na rzecz dotychczasowego właściciela. Na marginesie organ odwoławczy dodał, że przepis art. 5 nie wprowadza wyjątku od tej zasady co do podmiotu uprawnionego do uzyskania opłaty, stanowi jedynie o prawie do nieodpłatnego przekształcenia w sytuacjach wskazanych w ustawie. Zdaniem organu jest bezsporne, że dotychczasowym właścicielem przedmiotowej nieruchomości był Skarb Państwa, którego uprawnienia wykonywała Agencja Nieruchomości Rolnych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 19.10.1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004r. Nr 208, poz. 2128, z późn. zm.) Agencja Nieruchomości Rolnych jest państwową osobą prawną, której na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy Skarb Państwa powierza wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2 - w szczególności do nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Skoro zatem opłata z tytułu przekształcenia uiszczana jest na rzecz dotychczasowego właściciela, to zdaniem SKO w W. uprawnienie do uzyskania opłaty mieści się w uprawnieniach (dotychczasowego) właściciela nieruchomości. W konsekwencji Agencja Nieruchomości Rolnych jako odrębny od Skarbu Państwa podmiot będący osobą prawną wykonujący uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa, posiada status strony w niniejszym postępowaniu, bowiem dotyczy ono interesu prawnego Agencji Jednocześnie z przytoczonych przepisów wynika, że opłata z tytułu przekształcenia winna być uiszczona na rzecz Agencji Nieruchomości Rolnych, tj. podmiotu wykonującego prawo własności dotychczasowego właściciela nieruchomości. Powołany przez organ I instancji w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowi, że do wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia stosuje się odpowiednio przepis art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu - nieruchomości Skarbu Państwa, o których mowa w ust. 1, a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności potrąca się 25 % środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości. Zdaniem organu podkreślenia wymaga fakt, że przepis art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu w związku z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w żadnym zakresie nie odnoszą się do treści art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu. Przepisy te nie określają podmiotu uprawnionego do otrzymania opłaty z tytułu przekształcenia, nie mogą zatem być uznane za lex specialis w stosunku do art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie art. 4 ust. 1 nie ma zastosowania, a w konsekwencji organ uznał, iż organ I instancji nie był uprawniony do odmiennego określenia podmiotu, na którego rzecz wniesiona winna zostać opłata. Oznacza to, że organ I instancji naruszył przepis art. 4 ust. 1 ustawy, o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Powyższe stanowisko jest uzasadnione zdaniem organu także ze względu na konstrukcję odesłania wynikającego z art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Przepis ten nakazuje bowiem stosować art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami do "wpływów osiąganych z opłaty z tytułu przekształcenia". Osiągnięcie wpływu z opłaty może nastąpić dopiero po jej uiszczeniu przez użytkownika wieczystego - innymi słowy dopóki użytkownik nie wniesie opłaty, nie może ona stanowić "osiągniętego wpływu". Nie można zatem traktować art. 4 ust. 14 jako podstawy do wskazania Starosty jako organu uprawnionego do otrzymania opłaty z tytułu przekształcenia. Prezentowana wykładnia przepisów ustawy o przekształceniu znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.01.2009r., sygn. akt I OSK 99/08, w którym Sąd ten na tle analogicznego stanu faktycznego orzekł: " W ocenie Sądu, przytoczone przepisy jasno wskazują, że wolą ustawodawcy było, aby Skarb Państwa swoje uprawnienia właścicielskie do mienia określonego w art 1 i art. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, wykonywał za pośrednictwem Agencji Nieruchomości Rolnych . Zgodnie z art 4 ust 1 ustawy przekształceniowej osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia. Analizując zatem ten przepis w kontekście powyższych rozważań, Sąd nie ma wątpliwości, że obowiązek uiszczenia opłaty jest skorelowany ze zdarzeniem w postaci przejścia prawa własności nieruchomości. Na podmiot będący do czasu przekształcenia użytkownikiem wieczystym nakłada się obowiązek uiszczenia opłaty na rzecz podmiotu, któremu dotychczas przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Poza sporem jest, że "dotychczasowym właścicielem" w rozumieniu art. 4 ust 1 ustawy przekształceniowej, jest Skarb Państwa, a opłata należna z tytułu przekształcenia wynika z wyzbycia się prawa własności. Reasumując Sąd II instancji podziela stanowisko, że prawo do opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego wprawo własności nieruchomości mieści się w pojęciu uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa, a te zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wykonuje Agencja Nieruchomości Rolnych". Zdaniem NSA uprawnienie starostwa powiatowego w myśl art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w związku z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ogranicza się do potrącenia 25% środków uzyskiwanych z wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia. Przy czym do potrącenia w rozumieniu tego przepisu nie można stosować przepisów kodeksu cywilnego. Nie sposób bowiem przyjąć jakie podmioty, w takiej sytuacji, byłyby jednocześnie względem siebie dłużnikami i wierzycielami, ani że każda z nich mogłaby potrącić swoją wierzytelność z wierzytelności drugiej. Przepis art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyznaje staroście jedynie prawo do żądania przekazania 25% środków uzyskiwanych przez Skarb Państwa z tytułu opłat tam wskazanych oraz opłaty wskazanej w art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wobec powyższego stanowiska NSA organ przyjął, że całość opłaty winna zostać uiszczona na rachunek Agencji Nieruchomości Rolnych, zaś Powiatowi P. przysługiwać będzie roszczenie o zapłatę 25% środków uzyskanych przez Agencję Nieruchomości Rolnych. W aktach sprawy znajduje się też pismo wraz z załącznikami A. P. z dnia 6 października 2008 r. skierowane do organu pierwszej instancji – Starostwa Powiatowego w P.. Z treści powyższego pisma wynika, że wnoszący je nie jest zadowolony z treści decyzji tego organu z dnia [...] września 2008 r. nr [...] wnosząc o jej zmianę polegającą na uwzględnieniu 90% bonifikaty w opłacie za zmianę użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Pismo powyższe nie zostało przez Starostę Powiatowego przesłane do organu odwoławczego. Organ pierwszej instancji nie wystąpił też o jednoznaczne sprecyzowanie intencji jeśli miał wątpliwości co do jego treści do A. P.. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. K. i A. P. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: prawa procesowego tj. art. 15, art. 133, art. 128 i art. 35 KPA poprzez pozbawienie strony prawa do dwuinstancyjności postępowania z powodu niedopełnienia ustawowego obowiązku przesłania wniesionego w terminie odwołania do organu administracji publicznej wyższego stopnia (SKO w W.), nie potraktowania pisma skarżących z dnia 6 października 2008 r. jako odwołania i niezałatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki, oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) poprzez nie wystąpienie do Wojewody o udzielenie bonifikaty, nie zastosowanie tej bonifikaty w wysokości 90% od opłaty ustalonej w wydanej decyzji chociaż strona skarżąca spełniła warunki do jej uzyskania. W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie pkt 1 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2009 r. oraz pkt 2 poprzedzającej ją decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2008 r. oraz ustalenie w drodze decyzji opłaty uwzględniającej 90% bonifikatę, ewentualne rozłożenie ustalonej opłaty na 10 równych rat. W uzasadnieniu skarżący podkreślili, że ich odwołanie do dnia wniesienia skargi nie zostało rozpatrzone, co narusza ich interes prawny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, dlatego też sąd skargę uwzględnił. Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy niezbicie wynika iż skarżący A. P. w dniu 6 października 2008r. złożył do Starosty P. pismo wyrażające jego niezadowolenie z treści decyzji z dnia [...] września 2008 r. nr [...] przekształcającej prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w P. gmina M. stanowiącej własność SP oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m² domagając się jej zmiany. Tymczasem organ przesyłając do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. odwołanie Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w W. od tej samej decyzji nie przesłał do tego organu odwołania A. P.. W aktach nie ma też żadnego dowodu, że organ zwracał się do wyżej wymienionego o ewentualne sprecyzowanie treści tego pisma, jeśli budziło ono jakiekolwiek zastrzeżenia organu. Jedyną czynnością którą wykonał organ było wysłanie w dniu 16 października 2008 r. pisma do Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W. o zajęcie stanowiska odnośnie zastosowania 90% bonifikaty i ustaleniu wysokości opłaty za przekształcenie po jej uwzględnieniu. Zdaniem Sądu, każde pismo strony z którego wynika wola dalszego czy ponownego rozpatrzenia jej sprawy, powinno być przez organ potraktowane jako pismo uruchamiające dalszy dopuszczalny prawnie etap kolejnego rozpatrywania tej sprawy przez inny organ lub sąd. Wystarczy, gdy z treści pisma wynika (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie), że dotychczasowe załatwienie sprawy nie satysfakcjonuje strony. W postępowaniu administracyjnym nie jest dopuszczalne formalistyczne podejście do treści wniosków, odwołań, zażaleń i skarg i nie nadawanie im biegu tylko z tego powodu, że strona nieprecyzyjnie sformułowała swoje żądania. Od strony postępowania trudno bowiem wymagać nie tylko znajomości przepisów prawa, ale również precyzyjnego i jednoznacznego formułowania takich pism. Odwrotnie, to organy administracji obligowane są do przestrzegania przepisów prawa i nadania sprawie takiego biegu, aby był on dla strony korzystny i gwarantował jej pełne rozpoznanie sprawy przez właściwe organy w całym toku instancji. Zdaniem Sądu gdy brak jest przepisu stanowiącego szczególne wymogi dla odwołania, należy zawsze stosować ogólne reguły KPA, z których wynika, że całkowicie wystarczającym jest wskazanie przez stronę kwestowanego aktu i stwierdzenie, że nie akceptuje ona jego treści. Jeśli zachodzą wątpliwości co do woli strony organ powinien skorzystać z art. 9 KPA zwracając się do strony o jednoznaczne określenie jej zamiaru. Tego warunku w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nie wypełnił. Także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrujące odwołanie Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w W. dysponując pełnymi aktami administracyjnymi sprawy w których znajdowało się pismo z dnia 6 października 2008 r. skierowane przez skarżącego do Starosty P. nie zainteresowało się jego treścią, ani nie odniosło się do niego wydając zaskarżoną decyzję. Organ zapomniał, że istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest ponowne rozpatrzenie sprawy która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w oparciu o cały zebrany w sprawie materiał dokumentacyjny. Odnosząc się natomiast do drugiego zarzutu skargi, Sąd uznał, iż uwagi na naruszenie przepisów proceduralnych przedwczesne byłoby badanie naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze, powyższe oraz naruszenie przez organy administracji art. 7 i art. 77 § 1 KPA co miało wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.